Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре К.И.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению С. о признании недействующими пунктов 84 - 88, 92 Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги выдачи и отзыва квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям, утвержденного приказом Федеральной таможенной службы от 8 ноября 2011 г. N 2263,
установил:
приказом Федеральной таможенной службы от 8 ноября 2011 г. N 2263 утвержден Административный регламент Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги выдачи и отзыва квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям (далее - Административный регламент). Приказ опубликован 4 июня 2012 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 февраля 2012 г., N 23315.
Пунктом 84 Административного регламента установлено, что специалист по таможенным операциям в установленные Федеральным законом сроки, а именно каждые два года, начиная с года, следующего за годом получения квалификационного аттестата, обязан проходить периодическое обучение по образовательным программам повышения квалификации (далее - повышение квалификации) в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях в соответствии с федеральными государственными требованиями к минимуму содержания образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям, устанавливаемыми федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.
Согласно пункту 85 Административного регламента проект содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям разрабатывается рабочим аппаратом экзаменационной комиссии регионального таможенного управления совместно с Российской таможенной академией (ее филиалами) по мере изменения законодательства Российской Федерации о таможенном деле, но не реже одного раза в три года и направляется в ФТС России не позднее 1 (первого) октября текущего года.
В силу пункта 86 Административного регламента обучение по программе повышения квалификации проводят образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию.
В соответствии с пунктом 87 Административного регламента оценка уровня знаний специалистов по таможенным операциям, прошедших обучение по программам повышения квалификации, осуществляется путем проведения образовательными учреждениями итоговой аттестации.
Пунктом 88 Административного регламента закреплено, что специалист по таможенным операциям, прошедший в текущем календарном году обучение по программам повышения квалификации, для проставления отметки о соблюдении требования о повышении квалификации обращается в рабочий аппарат регионального таможенного управления, в котором сдал квалификационный экзамен, с письменным заявлением в произвольной форме. К заявлению прилагаются оригинал квалификационного аттестата, заверенные копии документа, подтверждающего прохождение обучения, и копия свидетельства о государственной аккредитации образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям, реализуемой образовательным учреждением. В случае, если будет представлен оригинал документа, подтверждающего прохождение обучения по программам повышения квалификации, региональное таможенное управление по просьбе заявителя возвращает оригинал документа, самостоятельно заверив копию данного документа.
Пункт 92 Административного регламента предусматривает, что в случае изменения места жительства специалист по таможенным операциям может пройти обучение по программе повышения квалификации в регионе деятельности регионального таможенного управления, отличного от того, где был получен квалификационный аттестат либо было пройдено предыдущее прохождение обучения по программам повышения квалификации (абзац первый). В таком случае региональное таможенное управление направляет в региональное таможенное управление, которым первоначально был выдан квалификационный аттестат, информационное письмо с приложением копии квалификационного аттестата с отметкой о прохождении обучения по программе повышения квалификации в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня проставления отметки о прохождении обучения по программе повышения квалификации (абзац второй).
С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 84 - 88, 92 Административного регламента в части, устанавливающей обязанность прохождения обучения по разработанным один раз в три года и прошедшим обязательную аккредитацию программам в аккредитованных учреждениях, ссылаясь на их противоречие части 3 статьи 64 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации", в которую в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании) Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ были внесены изменения, исключающие оспариваемые требования.
Заявитель о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Представители Федеральной таможенной службы Г., Ш. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов заявителя.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К.М. в судебном заседании поддержала заявленные требования в части пунктов 84, 86, 88 Административного регламента, полагая, что они не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, в части требований о признании недействующими пунктов 85, 87, 92 Административного регламента просила в удовлетворении заявления отказать.
Выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению частично, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление обоснованным и подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 2 статьи 64 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" порядок проведения аттестации таможенными органами, перечень документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске к аттестации, программа квалификационного экзамена, порядок его сдачи и порядок выдачи квалификационных аттестатов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.
Пунктом 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, установлено, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, предоставляющими государственные услуги, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку предоставления государственных услуг.
В соответствии с Положением о Федеральной таможенной службе (ФТС России), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. N 809, ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела (пункт 1), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, таможенного законодательства Таможенного союза принимает нормативные правовые акты, определяющие порядок проведения таможенными органами аттестации на соответствие квалификационным требованиям лиц, претендующих на получение квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям, перечень документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске к аттестации, программу квалификационного экзамена, порядок его сдачи, форму квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям и порядок выдачи таких аттестатов (пункты 5.2, 5.2.27).
С учетом изложенного Административный регламент принят в рамках полномочий ФТС России.
Пункты 84 - 88, 92 Административного регламента регулируют отношения, связанные с соблюдением обязанности специалиста по таможенным операциям проходить обучение по программам повышения квалификации.
Пунктами 84, 86 и 88 Административного регламента установлена обязанность специалиста по таможенным операциям проходить периодическое обучение по образовательным программам повышения квалификации специалистов, имеющим государственную аккредитацию в аккредитованных образовательных учреждениях.
Частью 1 статьи 33.2 действовавшего на момент принятия Административного регламента Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ) было установлено, что государственная аккредитация проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных образовательных учреждений и образовательных учреждений дополнительного образования детей), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования (за исключением основной общеобразовательной программы дошкольного образования), образовательные программы, которые разработаны в соответствии с образовательными стандартами и требованиями, установленными в соответствии с пунктом 2 статьи 7 этого закона, и в отношении указанных образовательных программ.
Аналогичные положения содержались в части 3 статьи 64 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации".
То есть на момент принятия оспариваемые положения пунктов 84, 86 и 88 Административного регламента соответствовали действовавшему на тот период федеральному законодательству.
Статьей 92 действующего в настоящее время Федерального закона об образовании проведение государственной аккредитации образовательной деятельности предусмотрено только по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, за исключением образовательных программ дошкольного образования, а также по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с образовательными стандартами (часть 1).
Федеральные государственные образовательные стандарты общего образования разрабатываются по уровням образования, федеральные государственные образовательные стандарты профессионального образования могут разрабатываться также по профессиям, специальностям и направлениям подготовки по соответствующим уровням профессионального образования (часть 5 статьи 11 Федерального закона об образовании).
Уровни общего и профессионального образования установлены статьей 10 Федерального закона об образовании и включают в себя: дошкольное образование, начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование, среднее профессиональное образование, высшее образование - бакалавриат, высшее образование - специалитет, магистратуру, высшее образование - подготовку кадров высшей квалификации.
Программы повышения квалификации и программы профессиональной переподготовки являются дополнительными профессиональными программами (пункт 2 части 4 статьи 12 Федерального закона об образовании).
В связи с принятием Федерального закона об образовании Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ были внесены изменения в часть 1 статьи 63 и часть 3 статьи 64 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации".
Согласно части 3 статьи 64 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ) специалист по таможенным операциям каждые два года начиная с года, следующего за годом получения квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям, обязан проходить обучение по дополнительной профессиональной программе.
Таким образом, действующее в настоящее время законодательство не предусматривает обязательную аккредитацию дополнительного профессионального образования, в частности образовательных программ и образовательных учреждений.
В связи с этим пункты 84, 86 и 88 Административного регламента в оспариваемой части не соответствуют действующему законодательству.
Суд не может признать обоснованными доводы заявителя о несоответствии действующему законодательству пунктов 85, 87 и 92 Административного регламента.
Специалистом по таможенным операциям в силу статьи 63 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование, сдавший квалификационный экзамен и подтвердивший соответствие своих знаний программе квалификационного экзамена. Документом, подтверждающим соответствие физического лица указанным квалификационным требованиям, является квалификационный аттестат специалиста по таможенным операциям.
Согласно статье 64 этого закона аттестация на соответствие квалификационным требованиям лиц, претендующих на получение квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям (далее - аттестация), проводится в форме квалификационного экзамена (часть 1).
Частью 1 статьи 74 Федерального закона об образовании также закреплено положение о том, что профессиональное обучение завершается итоговой аттестацией в форме квалификационного экзамена.
В связи с этим пункт 87 Административного регламента, предусматривающий оценку уровня знаний специалистов по таможенным операциям, прошедших обучение по программам повышения квалификации, путем проведения образовательными учреждениями итоговой аттестации, соответствует приведенным положениям закона.
Не противоречит части 5 статьи 12 Федерального закона об образовании, согласно которой образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если этим Федеральным законом не установлено иное, пункт 85 Административного регламента, поскольку данной нормой предусмотрена разработка проекта содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям, а не утверждение программы.
Не противоречит приведенным выше положениям законов и пункт 92 Административного регламента, устанавливающий процедуру (действия) федерального органа исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между его структурными подразделениями, в частности в случае прохождения обучения по программе повышения квалификации в регионе деятельности регионального таможенного управления, отличного от того, где был получен квалификационный аттестат либо было пройдено предыдущее обучение по программам повышения квалификации, региональное таможенное управление направляет в региональное таможенное управление, которым первоначально был выдан квалификационный аттестат, информационное письмо с приложением копии квалификационного аттестата с отметкой о прохождении обучения по программе повышения квалификации.
Установленное данным пунктом положение о возможности прохождения специалистом по таможенным операциям обучения по программе повышения квалификации в случае изменения им места жительства в регионе деятельности регионального таможенного управления, отличного от того, где был получен квалификационный аттестат либо было пройдено предыдущее прохождение обучения по этим программам, не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав заявителя и направлено на создание наиболее благоприятных условий прохождения обучения.
Согласно частям 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление С. удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу пункты 84, 86 и пункт 88 в части, устанавливающей необходимость предоставления копии свидетельства о государственной аккредитации образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям, реализуемой образовательным учреждением, Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги выдачи и отзыва квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям, утвержденного приказом Федеральной таможенной службы от 8 ноября 2011 г. N 2263.
В остальной части в удовлетворении заявления С. отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА