Оглавление
В целях унификации подходов руководителей таможенных органов к организации взаимодействия и координации деятельности с налоговыми структурами, а также для распространения положительного опыта работы направляем вам аналитическую записку "Об организации взаимодействия таможенных и налоговых органов Российской Федерации в 1997 году и предложения по его дальнейшему совершенствованию в целях обеспечения полноты поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет государства".
Начальник Таможенной
инспекции ГТК России
А.Л.ВОЛКОВ
Приложение
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ТАМОЖЕННЫХ И НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1997 ГОДУ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ЕГО ДАЛЬНЕЙШЕМУ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЛНОТЫ ПОСТУПЛЕНИЯ НАЛОГОВ И ДРУГИХ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В БЮДЖЕТ ГОСУДАРСТВА
Выявление, предупреждение и пресечение уклонений юридических и физических лиц от уплаты таможенных платежей, обеспечение полноты поступления налогов, иных обязательных платежей в бюджет государства требуют не только активности, профессионализма работников таможни, но и более качественной организации их взаимодействия с представителями других правоохранительных органов. Данные, полученные от РТУ и таможен, подтверждают необходимость дальнейшего совершенствования и поиска новых форм такого сотрудничества в целях более эффективного воздействия на нарушителей налогового и таможенного законодательства.
1. Созданная на местах нормативно-правовая база взаимодействия, возможности ее унификации на региональном уровне
Для решения поставленных задач по вопросам выявления, предупреждения и пресечения преступлений и правонарушений в сфере налогового и таможенного законодательства в РТУ и таможнях подготовлены и действуют соглашения, приказы об организации взаимодействия с территориальными налоговыми и иными правоохранительными органами. Копии этих документов, являющихся нормативно-правовой базой сотрудничества на местном уровне, представлены практически всеми РТУ и таможнями.
В ряде регионов РФ (Ивановская, Липецкая, Орловская, Свердловская, Смоленская, Тверская области, Республика Карелия) взаимодействие таможенных и налоговых органов, кроме того, организовывалось с учетом требований годовых комплексных программ по борьбе с преступностью, утвержденных главами администраций, а также совместных календарных планов реализации мероприятий по пополнению доходной части федерального и местных бюджетов.
Стремление руководителей таможенных и налоговых органов повысить эффективность борьбы с нарушениями налогового и таможенного законодательства, а также предпринятые на местах попытки создания нормативно-правовой базы взаимодействия позволили сформировать в ряде регионов дееспособные рабочие группы из представителей таможен, ГНИ, УФСНП, а в некоторых местах МВД и прокуратуры в целях организации контроля за финансовохозяйственной деятельностью участников ВЭД. Проведенные с их участием проверочные и оперативно-розыскные мероприятия отличались достаточно высокой эффективностью и результативностью.
В отдельных таможнях (Калмыцкая, Северо-Осетинская, Сочинская, Темрюкская, Тамбовская, Забайкальская, Борзинская), несмотря на наличие нормативно-правовой базы, мероприятия по взаимодействию с налоговыми и иными правоохранительными органами в 1997 году не проводились.
Для унификации нормативно-правовой базы взаимодействия таможенных и других правоохранительных органов в некоторых местах при региональных (областных, краевых) прокуратурах созданы совместные рабочие группы из числа руководителей и сотрудников этих органов (Поволжское ТУ, Калужская таможня).
2. Силы и средства, выделяемые таможенными и налоговыми органами для совместного решения поставленных задач
Для совместного решения задач по контролю за соблюдением участниками ВЭД действующего законодательства со стороны таможенных органов привлекались сотрудники отделов ТИ (там, где они созданы), специалисты правоохранительных блоков (ОАР и ОБТП), а также отделов таможенной стоимости и валютного контроля, таможенной статистики и анализа, по работе с конфискатами и взысканию штрафов. Как правило, таможни выделяли автотранспорт, обеспечивали физическую защиту проверяющих, связь между ними и таможнями.
(в ред. Приказа ГТК РФ от 12.05.2003 N 490)
От налоговых органов в совместных мероприятиях задействовались сотрудники следующих отделов: косвенного налогообложения, налогообложения физических лиц, проверок участников ВЭД, по контролю за оборотом алкоголя и других подразделений.
3. Применяемые на практике формы и способы координации действий сотрудников таможенных и налоговых органов. Наличие типовых схем совместной проверочной деятельности
Координация действий сотрудников таможен и налоговых органов осуществляется, как правило, специально созданными координационными рабочими группами, действующими под контролем заместителей начальников таможен и взаимодействующих налоговых органов (Уральское ТУ, Владимирская, Ивановская, Калужская, Курская, Саратовская таможни). На них возложены следующие основные задачи:
- планирование и координация совместной работы;
- анализ, обобщение имеющихся данных, организация взаимного обмена информацией об участниках ВЭД с использованием баз данных (в том числе компьютерных) сторон;
- подготовка и согласование проектов совместных нормативных и иных документов, регламентирующих вопросы взаимодействия сторон, а также хозяйственной деятельности участников ВЭД;
- разработка рекомендаций и предложений по дальнейшему совершенствованию порядка взаимодействия.
Рабочие встречи координационных групп в форме совещаний проводятся не реже двух раз в квартал, а при необходимости - чаще. В 1997 году заметно активизировалась их работа по созданию документов, регламентирующих деятельность взаимодействующих ведомств по конкретным направлениям. На основании совместных писем, приказов таможенные органы, территориальные подразделения ГНИ, УФСНП подготовили планы и осуществили комплекс мероприятий:
- по контролю за целевым использованием товаров, ввезенных на таможенную территорию РФ в качестве гуманитарной помощи (Белгородская, Краснодарская, Мурманская таможни);
- по усилению борьбы с правонарушениями в кредитно-финансовой сфере (Мурманская, Смоленская, Удмуртская таможни);
- по организации и проведению совместных проверок по энергоносителям, перемещаемым через таможенные границы РФ, в том числе по электроэнергии (Энергетическая, Благовещенская таможни);
- по пресечению незаконного ввоза, хранения, реализации алкогольной и табачной продукции иностранного производства.
Типовые схемы осуществления совместной проверочной деятельности, как одна из форм координации действий сотрудников таможенных и налоговых органов, в настоящее время в таможнях пока не разработаны в силу ряда причин. Одной из них, в частности, является отсутствие достаточного опыта совместного проведения проверочных мероприятий, опираясь на который стало бы возможным отразить этот процесс документально.
4. Обмен информацией в процессе взаимодействия
Взаимодействующие стороны информирование и консультирование по ведомственным вопросам в основном осуществляют в запросной форме, а также в ходе координационных совещаний и встреч по личной договоренности.
В дополнение к действующим между таможенными и налоговыми органами соглашениям по организации взаимодействия некоторые таможни (Белгородская, Орловская, Ростовская, Чувашская) заключили с налоговыми органами двусторонние соглашения (положения) об информационном обмене. Эти документы определяют требования к организации информационного обмена (в том числе необходимые технические средства, программные продукты обеспечения защиты информации, порядок предоставления запросов и сроки их выполнения, организация регистрации и учета корреспонденции), перечень баз данных и периодичность их взаимного предоставления сторонами.
В регионах, где информация (базы данных) в таможенных и налоговых органах ведутся на единой основе в формате данных DBF, имеется возможность их использования без каких-либо дополнительных преобразований.
В ходе информационного обмена налоговыми органами предоставляются:
- база данных налогоплательщиков;
- база данных счетов предприятий;
- справочники к указанным базам данных;
- по запросам таможенных органов сведения об учредителях и другая информация (на бумажных носителях);
- сведения о предприятиях, подавших документы на ликвидацию;
- сведения о первичной реализации импортных товаров без таможенных деклараций;
- сведения о фактах нарушений по отражению результатов от экспортно - импортных операций.
Таможенными органами предоставляются:
- сведения из ГТД о товарах (файлы DBF), ввозимых (вывозимых) на территорию РФ (в электронном виде или на бумажных носителях);
- по запросам налоговых органов полная информация о внешнеторговых операциях интересующего их участника ВЭД (на бумажном носителе);
- сведения о выявленных в ходе проверок ФХД участников ВЭД нарушениях налогового законодательства;
- сведения о делах, возбужденных по выявленным нарушениям.
(в ред. Приказа ГТК РФ от 28.06.2002 N 675)
Несмотря на наличие нормативно - правовой базы, регламентирующей информационный обмен взаимодействующих сторон, на практике в этом вопросе имеются следующие недостатки:
- в ряде регионов органы ГНИ и ФСНП, проявляя активность в получении от таможен интересующих их сведений, без должной ответственности относятся к подготовке ответов на запросы от таможенных органов. При этом представители ГНИ, ФСНП, подчеркивая конфиденциальность своей информации, продолжают ссылаться на письма Госналогслужбы РФ N ВГ-6-18/404 от 28.10.94 и ДНП РФ N СА-1826 от 28.10.94, в соответствии с которыми таможенные органы не входят в категорию учреждений - пользователей запрашиваемой информации (Подольская, Владимирская, Сочинская, Находкинская таможни);
- со стороны налоговых органов имеют место случаи задержки в предоставлении таможням запрошенных ими сведений (ДВТУ, Саратовская таможня);
- не все налоговые органы предоставляют в таможни сведения о результатах проверочных мероприятий, проведенных по материалам о нарушениях налогового, валютного законодательства, вскрытых таможенниками (Сочинская, Ярославская таможни);
- различие в технической оснащенности взаимодействующих подразделений таможен и налоговых органов затрудняет организацию планомерной работы в процессе информационного обмена.
5. Статистические данные по проведенным в 1997 году совместным оперативно - розыскным и проверочным мероприятиям. Вскрытые признаки нарушений таможенного и налогового законодательства. Применяемые способы воздействия на участников ВЭД, допустивших правонарушения
Полученные от таможенных органов статистические данные по проведенным в 1997 году совместным оперативно-розыскным и проверочным мероприятиям представлены в таблице 1.
Таблица 1
рубли / долл. США
РТУ, таможни централь- ного под- чинения | Коли- чество прове- рок | Коли- чест- во дел о НТП | Изъято (конфиско- вано) то- вара | Доначислено платежей | Штрафные санкции | Взыскано |
ВСТУ | 102 | 9 | - | 1127557000 | 86287759 | 241654000 |
ДТУ | 6 | 2 | - | - | 1108500000 | - |
ДВТУ | 259 | 73 | 3761413300 | 2399670300 | 447301800 | 3788967500 |
ЗТУ | 236 | 187 | 798800000 /600000 | 12148821835
/373940 | 1833840453 | 379006032
/3200 |
ЗСТУ | 83 | 26 | 70037000 | 17443000000 | 3797000000 | - |
КТУ | 1 | 3 | - | 10000000000 | - | - |
МТУ <*> | - | - | - | - | - | - |
ПТУ | 137 | 49 | 679508700 | 36706840000 | 1796984200 | 694162800 |
СЗТУ | 61 | 37 | 12700000 | 27385253680 | 966000000 | - |
СКТУ | 452 | 101 | 34044000 /250000 | 3115094339 | 556611243 | 487372443 |
ТТУ | 14 | 2 | 403500000 | 197200000
/345600 | 17200000 | 214400000 |
УТУ | 107 | 26 | 275000000 | 2621000000 | 667220000 | 508361000 |
БТУ | 27 | 28 | 187316124 | - | 34611020 | - |
ТЦП | 2 | 3 | - | - |
/216173 | - |
Итого | 1487 | 546 | 6222319124 /310000 | 113144437154
/719540 | 11311556475 /216173 | 6313923775
/3200 |
--------------------------------
<*> По МТУ полная информация отсутствует (аналитические записки по организации взаимодействия представлены только Подольской, Ногинской и Московской оперативной таможнями).
По сравнению с 1996 годом количество совместно проведенных мероприятий по контролю за соблюдением участниками ВЭД таможенного и налогового законодательства увеличилось почти в пять раз. Во столько же раз возросло количество возбужденных дел о нарушении таможенных правил. По переданным таможенными органами в региональные налоговые подразделения материалам проверок дополнительно начислено и взыскано в бюджет 125,4 млрд. рублей и 4,9 млн. долларов США (против 11,7 млрд. рублей и 640,5 тыс. долларов в 1996 году соответственно). По информации подразделений ГНИ таможенными органами выявлено недекларированных товаров на 3,8 млрд. рублей (против 1,1 млрд. рублей в 1996 году).
(в ред. Приказа ГТК РФ от 28.06.2002 N 675)
Представленные данные свидетельствуют о том, что эффективность использования этого перспективного, по нашей оценке, вида сотрудничества остается пока на низком уровне. Ведомственность, необязательность в выполнении совместных планов, несоответствие норм таможенного и налогового законодательства требованиям законов Российской Федерации снижают результативность проводимых мероприятий.
Характерной особенностью взаимодействия в настоящее время является его односторонность, т.к. инициативные предложения сотрудников таможенных органов о проведении совместных проверок часто не находят поддержки заинтересованных ведомств. В ряде таможен практика взаимодействия показала, что все совместные мероприятия осуществлены в период, когда действия таможен и территориальных налоговых органов были скоординированы единым "Межведомственным планом ...". При этом, по имеющимся сведениям, удельный вес совместно проведенных мероприятий с представителями региональных налоговых органов составил от 3 до 5 процентов (Белгородская, Саратовская таможни).
В ходе проведения совместных мероприятий вскрыты нарушения таможенных правил, ответственность за которые предусмотрена 254, 258 - 260, 262, 265, 271, 273, 276, 279 - 282 и 284 статьями ТК РФ.
Нарушения налогового законодательства выразились в занижении налогооблагаемой базы, невозврате валютной выручки, несоблюдении порядка ведения бухгалтерского учета, отсутствии лицензий на право реализации подакцизных товаров или в отсутствии акцизных марок.
Анализ представленных сведений по начисленным таможенным платежам и наложенным штрафным санкциям показывает, что их значительная часть остается недовзысканной. В этой связи таможенные органы пытаются найти более эффективные способы воздействия на участников ВЭД, нарушивших таможенные правила. В частности, в УТУ (Удмуртская таможня) при содействии налоговой инспекции с целью взыскания положенных выплат с организаций (предприятий)-неплательщиков предпринимаются следующие меры:
- осуществляется определение совокупной суммы задолженности перед бюджетом организаций-должников для возбуждения дела о их несостоятельности (банкротстве). Списки таких организаций уже переданы в управление по банкротству Удмуртской республики для дальнейшей работы;
(в ред. Приказа ГТК РФ от 28.06.2002 N 675)
- решение о ликвидации юридических лиц принимается после погашения ими задолженности по таможенным платежам перед бюджетом;
- приостанавливается открытие новых расчетных и валютных счетов для предприятий-должников.
Кроме того, в отношении участников ВЭД, допустивших правонарушения, применяются: доначисление налоговых и таможенных платежей, начисление и взыскание пени за просрочку платежа, применение штрафных санкций, приостановление таможенного оформления, отзыв лицензии, огласка противоправных действий в средствах массовой информации.
Таким образом, из анализа организации совместной деятельности налоговых и таможенных органов в 1997 году следует, что наиболее тесным взаимодействие было на тех направлениях, где четко определены цели и задачи, необходимость решения которых приводила к поиску общих подходов в организации реальной совместной работы.
В целях повышения эффективности контроля за соблюдением участниками ВЭД действующего законодательства считаем необходимым:
- подготовить совместные предложения взаимодействующих ведомств по устранению расхождений норм таможенного и налогового законодательства с требованиями законов Российской Федерации;
- принять на уровне ведомств Положение о взаимодействии таможенных и налоговых органов (проект документа уже разработан и требует согласования);
- разработать и ввести в действие единый документ по методике проведения совместных мероприятий и проверок ФХД участников ВЭД;
- разработать и создать совместно с налоговыми органами единый механизм воздействия на организации и предприятия-должники по погашению имеющихся у них задолженностей перед таможенными и налоговыми органами;
- рассмотреть вопрос о включении таможенных органов в перечень государственных органов, накладывающих свою резолюцию при ликвидации организаций и предприятий, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность;
- организовать на базе учебных заведений ГТК РФ, ГНИ РФ и ФСНП РФ совместные курсы по повышению квалификации сотрудников вышеуказанных ведомств, занимающихся проверочной деятельностью;
- рассмотреть вопрос о равномерном распределении начислений с взысканных штрафов и пени по совместно вскрытым нарушениям, поступающих в фонды социального развития таможенных и налоговых органов.