Оглавление
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе:
председательствующего судьи Дронова А.А.,
судьи-докладчика Забары А.А.,
судей Айриян Э.В., Александрова Д.П., Джунушпаева К.К., Исмаилова Е.Ж., Кайыпова М.Т., Кишкембаева А.Б., Павловой Н.В., Туняна А.Г.,
при секретаре судебного заседания Наумчике М.А.,
руководствуясь пунктами 46 - 47, 68 - 69, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 72, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,
предоставляет Консультативное заключение по заявлению Кыргызской Республики в лице Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года.
1. Кыргызская Республика в лице Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики обратилась в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) с заявлением о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), касающихся обязательного медицинского страхования и медицинской помощи в отношении членов семьи трудящегося государства - члена Евразийского экономического союза (далее - Союз, ЕАЭС) в государстве трудоустройства.
2. Заявитель отмечает, что положения пункта 3 статьи 98 Договора, согласно которым социальное обеспечение (социальное страхование) (кроме пенсионного) трудящихся государств-членов и членов семей осуществляется на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан государства трудоустройства, предусматривают возможность получения доступа к обязательному медицинскому страхованию в том числе членам семей трудящихся. По мнению заявителя, это следует из взаимосвязанного прочтения положений пункта 3 статьи 98 и пункта 5 статьи 96 Договора, раскрывающего понятие "социальное обеспечение (социальное страхование)".
Заявитель также полагает, что логическим продолжением положений пункта 3 статьи 98 Договора и частью общих гарантий прав трудящихся и членов их семей, предусмотренных данным пунктом, являются положения пункта 4 статьи 98 Договора, которые устанавливают, что право трудящихся государств-членов и членов семей на получение скорой медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) и иной медицинской помощи регулируется приложением N 30 к Договору (Протокол об оказании медицинской помощи трудящимся государств-членов и членам семей; далее - Протокол о медицинской помощи), а также законодательством государства трудоустройства и международными договорами, участником которых оно является.
Согласно пункту 3 Протокола о медицинской помощи государство трудоустройства обеспечивает оказание медицинской помощи трудящимся государств-членов и членам семей в порядке и на условиях, которые определены законодательством государства трудоустройства и международными договорами. По мнению заявителя, в названном пункте закреплены отсылочные нормы к положениям Договора, в частности к названным выше положениям пункта 3 статьи 98.
Применительно к пункту 5 Протокола о медицинской помощи в заявлении отмечается, что система обязательного медицинского страхования может относиться к источникам средств, за счет которых возможна оплата стоимости медицинских услуг, оказанных членам семьи трудящегося.
3. Указывая на различные подходы в толковании положений Договора и Протокола о медицинской помощи, заявитель просит о вынесении Консультативного заключения по следующим вопросам:
- Верно ли понимание пункта 3 статьи 98 Договора, что государства - члены ЕАЭС должны обеспечить членам семей трудящихся доступ к обязательному медицинскому страхованию в равной мере, что и собственным гражданам?
- При предоставлении медицинской помощи на основании пункта 4 статьи 98 Договора и Протокола о медицинской помощи, в рамках национального законодательства государств-членов должны ли учитываться положения пункта 3 статьи 98 Договора о предоставлении доступа членам семей трудящихся к обязательному медицинскому страхованию?
4. В соответствии с пунктом 46 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору; далее - Статут) Суд осуществляет разъяснение положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза.
Осуществление Судом разъяснения означает предоставление Консультативного заключения и не лишает государства-члены права на совместное толкование ими международных договоров (пункт 47 Статута).
С учетом сложившейся практики Суда разъяснение положений международных договоров и актов, составляющих право Союза, состоит в раскрытии содержания и выявлении смысла конкретных положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза (пункт 4 Консультативного заключения от 14 апреля 2025 года по делу N Р-7/24, пункт 3 Консультативного заключения от 25 апреля 2025 года по делу N Р-2/25).
Принимая во внимание содержание поступившего заявления, логику и взаимосвязь вопросов заявителя, разъяснению по настоящему делу подлежат положения абзаца первого пункта 3 статьи 98 Договора, пункта 4 статьи 98 Договора, а также Протокола о медицинской помощи.
5. Осуществляя судопроизводство по делам о разъяснении Суд, по общему правилу, разъясняет нормы права Союза in abstracto, не разрешая конкретных споров о правоприменении (что объективно недопустимо в данном виде судопроизводства) и не касаясь разъяснения национального законодательства государств - членов Союза.
Компетенция Суда по рассмотрению споров, возникающих по вопросам реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза, определяется положениями пункта 39 Статута. Следовательно, оценка полноты выполнения участниками своих обязательств по Договору не входит в предмет данного разъяснения.
6. Согласно пункту 68 Статута порядок рассмотрения дел о разъяснении определяется Регламентом Суда Евразийского экономического союза, утвержденным Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент).
7. В рамках подготовки дела к рассмотрению в порядке статьи 75 Регламента по поставленным заявителем вопросам запрошены дополнительные сведения и мнения государственных органов государств-членов, в компетенцию которых входят вопросы обязательного медицинского страхования и оказания медицинской помощи, а также позиция Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия) как постоянно действующего регулирующего органа Союза.
Соответствующая информация была предоставлена Суду Министерством здравоохранения и Министерством труда и социальных вопросов Республики Армения, Министерством здравоохранения и Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерством здравоохранения и Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, Министерством здравоохранения и Министерством труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Евразийской экономической комиссией.
8. Руководствуясь пунктом 50 Статута, Большая коллегия Суда при осуществлении правосудия, в том числе по делам о разъяснении, применяет общепризнанные принципы и нормы международного права, Договор, международные договоры в рамках Союза, решения и распоряжения органов Союза, международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы.
В соответствии со статьей 31 "Общее правило толкования" Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее - Венская конвенция, Конвенция) международный договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также с учетом объекта и целей договора.
Согласно статье 5 названная Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации.
9. Договором от 29 мая 2014 года государства учредили Евразийский экономический союз - международную организацию региональной экономической интеграции, обладающую международной правосубъектностью. В рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза (статья 1 Договора).
Договор определяет компетенцию, цели, основные принципы функционирования Союза (статьи 3 - 5 Договора) и имеет приоритет в случае возникновения противоречий между ним и международными договорами в рамках Союза. Договору не должны противоречить решения и распоряжения органов Союза. Кроме того, основным целям, принципам и правилам функционирования Союза не должны противоречить и международные договоры Союза с третьей стороной (пункты 2 и 3 статьи 6 Договора).
Договор не препятствует заключению государствами-членами международных договоров, не противоречащих его целям и принципам. Двусторонние международные договоры между государствами-членами, предусматривающие более глубокий по сравнению с положениями Договора или международных договоров в рамках Союза уровень интеграции или предоставляющие дополнительные преимущества в пользу их физических и (или) юридических лиц, применяются в отношениях между заключившими их государствами и могут заключаться при условии, что не затрагивают осуществление ими и другими государствами-членами своих прав и выполнение обязательств по Договору и международным договорам в рамках Союза (статья 114 Договора).
На основании вышеизложенного Договор (в том числе его цели и принципы) является формирующим элементом системы права ЕАЭС, обуславливая содержание и объем иных международных обязательств государств-членов в рамках Союза.
10. Уважение общепризнанных принципов международного права в силу части первой статьи 3 Договора является основой осуществления деятельности Союза. К общепризнанным принципам международного права относятся, в том числе, принцип суверенного равенства государств, принцип всеобщего уважения прав человека, принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
При заключении Договора, учреждающего Союз и определяющего отраслевые основы межгосударственной экономической интеграции, его участники руководствовались принципом суверенного равенства государств, необходимостью безусловного соблюдения принципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также подтвердили свою приверженность целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций, другим общепризнанным принципам и нормам международного права (абзацы третий и десятый преамбулы Договора).
11. В правовой системе Союза общепризнанные принципы международного права дополняются и взаимодействуют с другими принципами функционирования Союза - в частности, с принципом взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов Сторон. Государства-члены совместно вырабатывают и определяют правовые основы регулирования в определенных ими сферах.
При этом установленный статьей 3 Договора принцип, согласно которому государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаются от мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза, прямо ориентирует государства на достижение целей данного межгосударственного объединения.
12. Исходя из статьи 4 Договора, к основным целям Союза отнесено формирование единого рынка как товаров, услуг, капитала, так и трудовых ресурсов, что полностью согласуется с сущностью Союза как международной организации региональной экономической интеграции, учрежденной в целях создания в его рамках единого экономического пространства.
Как следует из структуры Договора, раздел XXVI "Трудовая миграция" (статьи 96 - 98) является составным элементом части третьей Договора "Единое экономическое пространство", направлен на достижение экономических целей.
Основываясь на системном толковании норм Договора, Большая коллегия Суда констатирует, что свободное движение рабочей силы является одним из элементов функционирования внутреннего рынка Союза.
Экономическая интеграция, формирование единого рынка в рамках Союза обеспечиваются также и путем создания в Союзе благоприятных условий для трудовой миграции, в том числе гарантий социальных прав трудящихся и членов их семей.
13. Статья 96 Договора регулирует порядок и формы сотрудничества государств-членов в сфере трудовой миграции, а также раскрывает содержание понятий, используемых в разделе XXVI "Трудовая миграция" Договора.
В контексте раздела XXVI Договора под "трудящимся государства-члена" понимается лицо, являющееся гражданином государства-члена, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает. При этом под "трудовой деятельностью" понимается деятельность на основании трудового договора или деятельность по выполнению работ (оказанию услуг) на основании гражданско-правового договора, осуществляемая на территории государства трудоустройства в соответствии с законодательством этого государства (абзацы десятый и одиннадцатый пункта 5 статьи 96 Договора).
В соответствии с абзацем двенадцатым пункта 5 статьи 96 Договора к "членам семьи" трудящегося относятся: лицо, состоящее в браке с трудящимся государства-члена, а также находящиеся на его иждивении дети и другие лица, которые признаются членами семьи в соответствии с законодательством государства трудоустройства.
В силу предписаний статьи 97 Договора трудовая деятельность трудящегося государства-члена регулируется законодательством государства трудоустройства с учетом положений Договора (абзац первый пункта 4). Привлечение к трудовой деятельности таких лиц возможно без учета ограничений по защите национального рынка труда и не требует получения ими разрешения на ее осуществление в государстве трудоустройства (пункт 1). Государства-члены не устанавливают и не применяют ограничения, установленные их законодательством в целях защиты национального рынка труда, за исключением ограничений, установленных Договором и законодательством государств-членов в целях обеспечения национальной безопасности и общественного порядка, в отношении осуществляемой трудящимися государств-членов трудовой деятельности, рода занятий и территории пребывания (пункт 2).
Срок временного пребывания (проживания) трудящегося государства-члена и членов его семьи на территории государства трудоустройства обусловлен сроком действия заключенного трудящимся трудового или гражданско-правового договора (пункт 5 статьи 97 Договора).
Взаимосвязанное прочтение приведенных норм свидетельствует о том, что правовое положение трудящегося и членов его семьи применительно к отношениям трудовой миграции Договор связывает с законностью нахождения этих лиц и осуществления трудовой деятельности трудящимся государства-члена на территории государства трудоустройства.
14. В целях реализации трудящимися государств-членов права на трудовую деятельность в государствах-членах, гражданами которых они не являются, в статье 98 Договора закреплен ряд прав и обязанностей таких трудящихся и членов их семей, необходимых для содействия эффективному привлечению трудящихся государств-членов и формированию единого рынка трудовых ресурсов в рамках Союза. При этом Договор разграничивает социальное обеспечение (социальное страхование) и право на получение медицинской помощи, выделяя их в отдельные категории и закрепляя в различных пунктах статьи 98 Договора.
15. Согласно абзацу первому пункта 3 статьи 98 Договора, разъяснение которого запрашивается по настоящему делу, социальное обеспечение (социальное страхование) (кроме пенсионного) трудящихся государств-членов и членов семей осуществляется на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан государства трудоустройства.
Из положений пункта 5 статьи 96 Договора, содержащего ряд используемых в разделе XXVI Договора понятий, усматривается, что в сфере трудовой миграции государства - члены Союза под социальным обеспечением понимают социальное страхование лиц, а именно конкретные его виды - обязательное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и обязательное медицинское страхование.
Таким образом, с учетом первого вопроса заявителя, Большая коллегия Суда констатирует, что пункт 3 статьи 98 Договора закрепляет достигнутую государствами - членами Союза договоренность осуществлять предусмотренное в государстве трудоустройства социальное обеспечение (социальное страхование), в том числе обязательное медицинское страхование, трудящихся государств-членов и членов их семей на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан самого государства, на территории которого осуществляется трудовая деятельность.
Включив данное положение в Договор, государства с учетом общепризнанного принципа международного права pacta sunt servanda тем самым взяли на себя обязательство по его добросовестному выполнению в контексте принципов и целей Договора.
При этом правоотношения обязательного медицинского страхования (в том числе определяющие его условия и порядок осуществления, источники финансирования, виды и объемы оказываемой медицинской помощи) устанавливаются и регулируются исключительно национальным законодательством. Разъяснение вопросов применения такого законодательства не отнесено Договором к компетенции Суда Союза.
В связи с этим Большая коллегия Суда отмечает, что осуществление внутригосударственного регулирования данных правоотношений представляет собой суверенное дискреционное правомочие государства-члена.
16. Объем социальных прав для лиц, вовлеченных в миграционные процессы в рамках ЕАЭС, последовательно увеличивается по мере развития интеграции. Так, если в рамках Единого экономического пространства и Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей от 19 ноября 2010 года социальное обеспечение (социальное страхование), в том числе обязательное медицинское страхование, предусматривалось исключительно в отношении самих трудящихся-мигрантов, а его правовое регулирование осуществлялось в соответствии с законодательством принимающего государства (статья 11 названного Соглашения), то в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года регулирование в рамках Союза этих вопросов в контексте трудовой миграции расширено и конкретизировано - по кругу лиц (добавлены члены семьи трудящегося), по режиму осуществления (для обеих категорий лиц на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан государства трудоустройства).
Таким образом, результаты взаимодействия государств-членов в процессе региональной экономической интеграции свидетельствуют о поэтапном повышении уровня социальной защиты лиц, непосредственно вовлеченных в миграционные процессы в рамках Союза, направленной на развитие единого рынка трудовых ресурсов как одной из основных целей ЕАЭС (статья 4 Договора).
Это подтверждается и положениями Стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 года, утвержденных Решением Высшего Евразийского экономического совета от 11 декабря 2020 года N 12, согласно которым перспективными направлениями интеграции в сфере трудовой миграции являются дальнейшее обеспечение свободного передвижения трудовых ресурсов в рамках Союза, создание благоприятных условий пребывания трудящихся и членов их семей в государстве трудоустройства, а также оказание этим лицам медицинских услуг.
Приверженность государств целям и принципам Договора подтверждается Декларацией о дальнейшем развитии экономических процессов в рамках Евразийского экономического союза до 2030 года и на период до 2045 года "Евразийский экономический путь", принятой членами Высшего Евразийского экономического совета 25 декабря 2023 года. Одной из задач дальнейшего развития экономических интеграционных процессов в рамках ЕАЭС до 2030 года Декларацией, в частности, определено развитие экономического сотрудничества в сферах, имеющих интеграционный потенциал, путем оказания медицинской помощи трудящимся государств-членов и членам их семей в государстве трудоустройства в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года.
17. Помимо социального обеспечения статья 98 Договора регулирует также право трудящихся государств-членов и членов их семей на получение медицинской помощи. Порядок регулирования этого права установлен пунктом 4 статьи 98 Договора.
Большая коллегия Суда обращает внимание на то, что в контексте статьи 98 Договора обязательное медицинское страхование и медицинская помощь представляют собой различные и в правовом отношении самостоятельные элементы регулирования в сфере охраны здоровья. На это указывают как структура данной статьи (пункты 3 и 4 соответственно), так и содержание норм, регулирующих названные правоотношения (с учетом Протокола о медицинской помощи - приложения N 30 к Договору), отсутствие в них совпадающего предмета правового регулирования.
Обязательное медицинское страхование является видом социального страхования и представляет собой механизм финансово-организационного обеспечения гарантий оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет страховых средств в пределах соответствующих государственных программ. При этом обязательное медицинское страхование не является каким-либо видом медицинской помощи, а определяет порядок и условия ее финансирования и предоставления.
18. В соответствии с пунктом 4 статьи 98 Договора право трудящихся государств-членов и членов семей на получение скорой медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) и иной медицинской помощи регулируется в порядке согласно приложению N 30, а также законодательством государства трудоустройства и международными договорами, участником которых оно является.
Положениям пункта 4 статьи 98 Договора об источниках регулирования получения медицинской помощи корреспондируют нормы пункта 3 Протокола о медицинской помощи (приложение N 30 к Договору), согласно которым государство трудоустройства обеспечивает оказание медицинской помощи трудящимся государств-членов и членам семей в порядке и на условиях, которые определены законодательством государства трудоустройства и международными договорами.
При этом, учитывая контекст указанных нормативных положений, а также юридическую технику раздела XXVI Договора (использование характерной формулировки "настоящий Договор" - пункты 2 и 4, статьи 97, пункты 1 и 10 статьи 98 Договора), Большая коллегия Суда приходит к выводу, что термин "международные договоры" обозначает иные, помимо Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, международные договоры (соглашения) государств-членов, затрагивающие вопросы медицинской помощи. К ним, в частности, могут быть отнесены действующие в настоящее время Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств от 27 марта 1997 года, Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке оказания медицинской помощи гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации и гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь от 24 января 2006 года.
Большая коллегия Суда полагает, что в рамках Договора порядок регулирования права трудящихся государства-членов и членов их семей на получение медицинской помощи определяется правилами Протокола о медицинской помощи. Регулирование указанного права иными положениями Договора (в том числе пунктом 3 статьи 98) не предусмотрено.
Таким образом, совокупное прочтение положений пункта 4 статьи 98 Договора и пункта 3 Протокола о медицинской помощи позволяет Большой коллегии Суда также сделать вывод о том, что оказание медицинской помощи, помимо прямо урегулированной Протоколом о медицинской помощи и иными международными договорами государства трудоустройства об оказании медицинской помощи, обеспечивается в порядке и на условиях, которые определены национальным законодательством этого государства.
19. Протоколом о медицинской помощи государства-члены установили единый режим предоставления на своих территориях трудящимся государств-членов и членам их семей прав на получение скорой медициной помощи в экстренной и неотложной формах.
При этом следует отметить, что под скорой медицинской помощью в названных формах пункт 2 Протокола подразумевает комплекс медицинских услуг, оказываемых при острых заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях, представляющих угрозу жизни пациента (экстренная форма), а также при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний без явных признаков такой угрозы (неотложная форма).
В соответствии с положениями пункта 4 Протокола о медицинской помощи скорая медицинская помощь (в экстренной и неотложной формах) предоставляется трудящимся государств-членов и членам семей на территории государства трудоустройства бесплатно, в том же порядке и на тех же условиях, что и гражданам этого государства.
Возмещение затрат медицинской организации (учреждению здравоохранения) на оказание скорой медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) трудящимся государств-членов и членам семей осуществляется за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы государства трудоустройства в соответствии с действующей системой финансирования здравоохранения.
При этом скорая медицинская помощь (в экстренной и неотложной формах) оказывается медицинскими организациями (учреждениями здравоохранения) государственной и муниципальной систем здравоохранения государства трудоустройства бесплатно, независимо от того, входит ли скорая медицинская помощь в программу обязательного медицинского страхования, а также от наличия у пациента медицинского страхового полиса.
20. Протокол о медицинской помощи регламентирует и правоотношения в случае продолжения лечения в медицинской организации (учреждении здравоохранения) государства трудоустройства.
В соответствии с положениями пункта 5 Протокола в случае продолжения лечения пациента в медицинской организации (учреждении здравоохранения) государства трудоустройства после устранения непосредственной угрозы его жизни или здоровью окружающих оплата фактической стоимости оказанных услуг осуществляется непосредственно пациентом или из иных источников, не запрещенных законодательством государства трудоустройства, по тарифам или договорным ценам.
Необходимо отметить, что данное положение в полной мере согласуется с положениями пункта 3 Протокола о медицинской помощи и выводом пункта 18 настоящего Консультативного заключения о том, что оказание иной медицинской помощи, помимо прямо урегулированной правом Союза и международными договорами государств-членов, обеспечивается в порядке и на условиях, определенных национальным законодательством государства трудоустройства.
То обстоятельство, что конкретный перечень "иных источников, не запрещенных законодательством государства трудоустройства" Протокол о медицинской помощи и Договор не раскрывают, по мнению Большой коллегии Суда позволяет использование для этих целей любого законного источника (в том числе средств нанимателя работника в случаях, предусмотренных трудовым договором (контрактом); кредитов; помощи родных и близких; страховых выплат). Учитывая сущность и цели обязательного медицинского страхования, оказание медицинской помощи застрахованным лицам возможно и за счет средств обязательного медицинского страхования.
21. На основании вышеизложенного Большая коллегия Суда предоставляет следующие разъяснения:
21.1. Пункт 3 статьи 98 Договора закрепляет договоренность государств - членов Союза осуществлять предусмотренное в государстве трудоустройства социальное обеспечение (социальное страхование), в том числе обязательное медицинское страхование, трудящихся государств-членов и членов их семей на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан самого государства трудоустройства. Условия и порядок осуществления обязательного медицинского страхования, включая источники его финансирования, виды и объемы оказываемой медицинской помощи, определяются национальным законодательством государства - члена Союза, на территории которого осуществляется трудовая деятельность.
21.2. Порядок регулирования права трудящихся государств-членов и членов их семей на получение медицинской помощи в рамках Договора определяется положениями пункта 4 статьи 98 Договора и Протокола о медицинской помощи (приложение N 30 к Договору), которые не регламентируют вопросы обязательного медицинского страхования.
Для целей Протокола о медицинской помощи средства обязательного медицинского страхования могут учитываться при возмещении затрат на оказание медицинских услуг застрахованным лицам.
22. Копию настоящего Консультативного заключения направить заявителю.
23. Консультативное заключение разместить на официальном интернет-сайте Суда.
Председательствующий
А.А.ДРОНОВ
Судьи
Э.В.АЙРИЯН
Д.П.АЛЕКСАНДРОВ
К.К.ДЖУНУШПАЕВ
А.А.ЗАБАРА
Е.Ж.ИСМАИЛОВ
М.Т.КАЙЫПОВ
А.Б.КИШКЕМБАЕВ
Н.В.ПАВЛОВА
А.Г.ТУНЯН
Полагаю, что производство по делу подлежало прекращению, а также не могу согласиться с отдельными доводами, приведенными в обоснование основных выводов Консультативного заключения Суда Евразийского экономического союза по делу N Р-7/25 (далее соответственно - Консультативное заключение, Суд) по заявлению Центра судебного представительства при Министерстве юстиции Кыргызской Республики о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор). В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент Суда), заявляю особое мнение.
1. Состоявшийся судебный акт (Консультативное заключение) не мог приниматься Судом, поскольку производство по делу подлежало прекращению ввиду нарушения норм о компетенции Суда и наличия злоупотребления правом.
Полагаю, что при рассмотрении настоящего дела и вынесении судебного акта имело место нарушение процессуального характера, которое привело к нарушению материального права субъектов спорного правоотношения. Производство по делу подлежало прекращению Судом после выявления оснований к такому процессуальному действию. Таким основанием является нарушение правил о компетенции Суда: заявление поименовано как заявление о разъяснении, подано в целях разъяснения Судом определенных норм права Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз), однако фактически содержало позицию стороны, находящейся в спорных правоотношениях и выражающей мнение по спору, приводящей основания требований, которые свидетельствовали о наличии ее спора с иным государством - членом ЕАЭС.
Дело принято Судом к производству для рассмотрения в рамках такой процессуальной формы, как разъяснение (в порядке пункта 46 Статута Суда (приложение N 2 к Договору; далее - Статут Суда). Рассмотрение Судом дела в процедуре разъяснения не предусматривает состязательность сторон, возможность иных субъектов спорного правоотношения изложить Суду свою позицию.
Вместе с тем после принятия заявления к производству, поступления в Суд материалов, запрошенных в рамках подготовки дела, их изучения, стало очевидным, что разногласия (фактические обстоятельства), положенные в основание требований заявителя, носят характер спора (споры Суд рассматривает в иной процессуальной форме согласно пунктам 39, 43 Статута Суда): различия во мнениях государств-членов выносились на рассмотрение Евразийской экономической комиссии, были предметом переговоров, стороны этих отношений имели несовпадающие позиции.
Кроме того, сам заявитель в судебном процессе вел себя не как сторона дела о разъяснении, а как сторона спора - ходатайствовал перед Судом о желании изложить свою позицию в судебном заседании устно, несмотря на то что процессуальная форма дела о разъяснении не предполагает присутствия сторон и выражения их позиций. Заявителю была предоставлена такая возможность, при этом, выступая в Суде, он излагал свою позицию как требования по спору и мотивировал ее аргументами, обосновывающими предмет спора, а не разъяснения. Также с ходатайством об участии в открытом судебном заседании для возможности представления позиции по данному делу обращалась к Суду иная сторона, чьи интересы затронуты спорными правоотношениями, вероятно, предполагая изложить Суду свое правовое видение спорной ситуации (ходатайство не было удовлетворено Судом). Более того, информация, поступившая со стороны заявителя в средства массовой информации после начала судебного разбирательства, также свидетельствует о том, что фактически заявитель рассматривает свое обращение в Суд не как заявление о разъяснении, а как обращение по спору.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о нарушении требований Договора и Регламента Суда о подведомственности и надлежащей процессуальной форме (пункты 39, 43, 46 Статута Суда), а также о злоупотреблении правом со стороны заявителя в форме обхода закона (имитация необходимости разъяснения при наличии спора) <1>.
--------------------------------
<1> Такое поведение расценивается в научной доктрине и в международной и национальной судебной практике как злоупотребление правом в форме обхода закона: обход нормы процессуального закона о надлежащей процессуальной форме и имитации иного характера отношений при наличии фактов, свидетельствующих о споре между сторонами. См., например: Крусс В.И. Злоупотребление правом. М.: Норма, Инфра-М, 2019; Лысенкова Е.Н. О злоупотреблении процессуальными правами при определении подсудности дел // Образование и право. 2022. N 5. С. 226 - 230; Третьякова Т.О. Проблемы злоупотребления процессуальным правом в гражданском и арбитражном процессе // Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. N 2 (230). С. 418 - 420.
Следовательно, такое нарушение норм Договора о компетенции Суда и злоупотребление правом в форме обхода норм процессуального закона требовало соответствующей законной реакции Суда на указанное нарушение в виде прекращения производства по делу (в порядке подпункта "а" пункта 1 статьи 56 Регламента Суда как не относящееся к компетенции Суда по делам о разъяснении).
В ситуации, аналогичной сложившейся, когда суды выявляют, что обстоятельства дела свидетельствуют о наличии у суда компетенции иного вида и требуют иной процессуальной формы в целях защиты интересов участников спора и установления истины по делу (что должно осуществляться в этих целях в соответствующей процессуальной форме), судами (ординарными, конституционными, международными) прекращается производство по делу <2>.
--------------------------------
<2> Например, статья 68 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 года предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации прекращает производство по делу в случаях, если после принятия обращения к рассмотрению будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению или возникнут обстоятельства, которые, если бы они имелись на стадии предварительного изучения обращения, послужили бы основаниями к отказу в принятии обращения к рассмотрению (разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно Суду, обращение не является допустимым в соответствии с нормами Закона о Конституционном Суде). Международный Суд ООН в Консультативном заключении по Архипелагу Чагос (2019 год) указывал, что у суда были бы веские основания отказаться от предоставления консультативного заключения, если бы такой ответ "привел бы к обходу принципа, согласно которому государство не обязано разрешать передачу своих споров на судебное урегулирование без своего согласия" (Западная Сахара, Консультативное заключение, Доклады М.С. 1975 г., стр. 25, пункт 33). Суд ЕврАзЭС также в своей практике (постановление от 8 апреля 2014 года) прекращал производство по делу, если устанавливал, что действия государств свидетельствуют об отсутствии возможности предоставления консультативного заключения.
Реагируя на подобное процессуальное нарушение прекращением производства по делу, суд пресекает как нарушение норм позитивного права о компетенции суда и соответствующих процедурах, так и нарушение прав иных участников спорных правоотношений, которые в процедуре дела о разъяснении, не предусматривающей участие каких-либо лиц, соответственно - без состязательности сторон, оказываются лишены возможности представить свою позицию (как это осуществляется в процедуре спора), а следовательно, ограничены в своем праве на доступ к суду.
Более того, пресечение такого поведения посредством прекращения производства по делу является обязанностью суда <3>, который в процессе обязан не допускать злоупотребление правом и обеспечивать соблюдение баланса интересов сторон. К сожалению, в настоящем деле данная обязанность Судом выполнена не была.
--------------------------------
<3> Ананьин Д.М. Процессуальная активность суда в противодействии злоупотреблениям процессуальными правами // Электронное приложение к "Российскому юридическому журналу". 2019. N 4.
2. Не разделяю в полной мере изложение мотивировочной части судебного акта, ввиду его неполноты и нечеткости, по следующим основаниям.
Поскольку из фактических обстоятельств и материалов дела следовало, что имеются различные позиции государств - членов Союза в понимании норм, о разъяснении которых ходатайствовал заявитель, правовая позиция Суда должна быть максимально четкой и полной с целью обеспечения единообразного понимания в правопорядке ЕАЭС.
2.1. Соответственно, полагаю, что Суду следовало более подробно мотивировать позицию, поскольку вопросы заявителя основаны на ошибочном понимании наличия в норме пункта 3 статьи 98 Договора формулы национального режима (доступа в равной мере, как следует из вопроса). В частности, Суду в Консультативном заключении необходимо было не только подразумевать, но и подробно разъяснить, почему формулировка нормы пункта 3 статьи 98 Договора не означает установление национального режима, который в международной практике и в самом Договоре оформляется по-иному.
В пункте 3 статьи 98 Договора предусмотрено, что социальное обеспечение (социальное страхование) (кроме пенсионного) трудящихся государств-членов и членов семей осуществляется на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан государства трудоустройства.
Норма пункта 3 статьи 98 Договора не предполагает применение к трудящимся государств - членов Союза и членам их семей национального режима, то есть не менее благоприятного, чем тот, который применяется к гражданам государства трудоустройства (общепризнанная формула национального режима). Согласно юридической технике, используемой в Договоре, национальный режим предусматривается в форме недвусмысленного нормативного закрепления, указывающего на то, что в конкретной сфере действует такой режим. Например, в пункте 1 статьи 90 Договора прямо сказано, что лицам одного государства-члена на территории другого государства-члена предоставляется национальный режим в том, что касается правового режима объектов интеллектуальной собственности. Эта же формула использована еще около 20 раз в различных нормах Договора (например, пункт 1 статьи 88, подпункт 10 пункта 3 приложения N 15 к Договору и иные). Пункт 3 статьи 98 Договора такой формулировки не содержит.
Напротив, пункт 3 статьи 98 Договора предполагает применение лишь "тех же условий" и "того же порядка" к вопросу социального обеспечения (социального страхования) трудящихся государств-членов и членов семей, не устанавливая, что трудящиеся государств-членов и члены их семей обладают равными правами с гражданами государства трудоустройства в контексте социального обеспечения (социального страхования).
Таким образом, пункт 3 статьи 98 Договора предполагает применение к вопросам социального обеспечения (социального страхования) трудящихся государств-членов и членов семей предусмотренных обязательных материальных (условий) и процедурных (порядка) правил, не подразумевая автоматическое предоставление трудящимся государств-членов и членам их семей социального страхования на уровне граждан государства трудоустройства, требуя установления в каждом конкретном случае наличия соответствующих условий.
При этом Суду следовало четко назвать и разъяснить основные из этих условий. К таковым, прежде всего, относится наличие такой законной связи между лицом и государством, которая дает лицу основания претендовать на средства бюджетной системы данного государства - бесплатную медицинскую помощь, организуемую в рамках системы обязательного медицинского страхования (в тех государствах - членах Союза, где такая система имеет бюджетную правовую природу), что является важнейшим элементом публичного порядка государства. Именно такой элемент публичного порядка, как бюджетный характер обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), не дает государству оснований для предоставления доступа к системе ОМС, которая опосредует доступ к медицинской помощи за счет средств бюджета, лицам, не имеющим с таким государством достаточной законной связи (демографической или трудовой на основании соответствующих отчислений). Например, не имеют такой связи как таковые, без наличия у них иных законных оснований, члены семей трудящихся - в отличие от самих трудящихся, которые для себя обеспечивают наличие такого основания через отчисления от их трудовой деятельности в фонд ОМС.
2.2. Кроме того, национальный режим в сфере социального страхования неработающих граждан и их доступа к публично-правовой бюджетной гарантии бесплатной медицинской помощи не реализуем в принципе согласно суверенной правовой природе публичных средств бюджета, затрачиваемых на обеспечение права граждан на бесплатную медицинскую помощь. В связи с этим государства - члены Союза не брали на себя обязательство расходовать средства своего суверенного бюджета, выделяемые на финансирование системы здравоохранения, и средства своих публичных бюджетных фондов, используемые для обеспечения конституционного права собственных граждан на бесплатную медицинскую помощь, также на граждан других государств - членов Союза, поскольку принятие таких обязательств нарушает публичный порядок соответствующего государства, а значит его суверенитет. При этом именно такая (бюджетно-страховая) правовая модель обеспечения права граждан на бесплатную медицинскую помощь, в том числе через систему ОМС (а для неработающих граждан - исключительно бюджетная), действует в государстве - члене ЕАЭС, с которым у заявителя, как следует из его обращения, были разногласия на площадке Евразийской экономической комиссии.
Таким образом, Суду следовало указать более четкие правовые мотивы в обоснование того, почему ОМС в том государстве, где оно опосредует доступ к бюджетной системе здравоохранения, в силу суверенной природы государства и вытекающих из нее интересов публичного порядка в виде бюджетной системы доступа к медицинской помощи, не может быть предоставлено лицам, не имеющим с государством достаточной законной связи (в частности, неработающим членам семей трудящихся), то есть не отвечающим критерию "тех же условий", что и собственные граждане.
2.3. Указание на экономический характер целей трудовой миграции в рамках Союза носит, безусловно, важнейший характер в контексте настоящего разъяснения (пункт 12 Консультативного заключения). Однако более четкому понимаю данного тезиса в контексте вопросов заявителя способствовало бы дальнейшее указание на то, что цели трудовой миграции в ЕАЭС как объединении государств, направленном исключительно на достижение экономических, а не демографических целей, также носят исключительно экономический, а не демографический характер. Между тем только при достижении последних у государства в силу его суверенной природы и вытекающих из нее интересов публичного порядка появляются основания (ввиду достижения баланса публичного порядка) для затрачивания публичных средств бюджета, гарантирующих бесплатную медицинскую помощь лицам, находящимся на его территории на соответствующем законном основании. Именно в связи с наличием соответствующего законного основания, например, Российская Федерация как государство - член ЕАЭС с бюджетно-страховой системой ОМС предоставляет доступ к системе ОМС гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на ее территории иностранным гражданам либо лицам без гражданства, временно проживающим иностранным гражданам либо лицам без гражданства, имеющим разрешение на временное проживание. Данное дополнение усилило бы соответствующий тезис и способствовало бы его пониманию.
2.4. Разъясняя сами нормы пунктов 3 и 4 статьи 98 Договора, полагаю, необходимо было большее внимание уделить анализу юридической техники, которая использована при их формулировании, что позволило бы более четко уяснить их смысл и сформулировать соответствующие выводы.
Норма пункта 3 статьи 98 Договора в совокупности с нормой абзаца девятого пункта 5 статьи 96 Договора носят общий характер - закрепляют общую гарантию недискриминационного отношения к трудящимся государств-членов и членам их семей в вопросах социального обеспечения, перечисляют все возможные потенциальные модели социального обеспечения (социального страхования), действующие в государствах - членах ЕАЭС, и не определяют, в отношении каких субъектов какая модель социального страхования должна применяться, должны ли применятся все они в совокупности или в каком-то соотношении, равно как и не связывают эти модели с реализацией гарантии медицинской помощи.
Такой подход правотворческой техники обусловлен как необходимостью сформулировать общую норму, устанавливающую перечень, так и тем обстоятельством, что в государствах - членах ЕАЭС действуют разные модели социального обеспечения, социального страхования в целом и в узком смысле (как в Российской Федерации социальное страхование в узкоспециальном значении) и обязательного медицинского страхования (полностью отсутствует в двух государствах-членах, имеет бюджетно-страховую природу в Российской Федерации, сочетает страховую и коммерческую природу в остальных двух государствах-членах), при этом конкретное их закрепление - суверенное право каждого государства - члена ЕАЭС.
Вместе с тем гарантия прав трудящихся государств-членов и членов их семей на получение медицинской помощи закреплена в иной норме Договора - пункте 4 статьи 98. Данная норма носит специальный характер, поскольку предметом ее регулирования является право на получение медицинской помощи трудящимися и членами их семей, порядок, объем и условия ее оказания. То есть названная норма подробно регламентирует реализацию права на медицинскую помощь указанных лиц. Из этого следует, что в тех государствах-членах, где ОМС обеспечивает исключительно право на доступ к медицинской помощи, будет применяться норма пункта 4 статьи 98 Договора к вопросам оказания медицинской помощи как специальная, а не правила об ОМС, если иное не предусмотрено нормами национального законодательства или специальными международными договорами государства-члена. В противном случае норма пункта 4 статьи 98 Договора лишается своего прикладного значения.
Таким образом, в выводах пункта 21.2 Консультативного заключения более четко необходимо было указать следующее: "Порядок осуществления права трудящихся государств-членов и членов их семей на получение медицинской помощи определяется в рамках Договора исключительно специальными нормами пункта 4 статьи 98 Договора и Протокола о медицинской помощи (приложение N 30 к Договору), которые не предусматривают применение обязательного медицинского страхования к вопросам оказания медицинской помощи трудящимся и членам их семей, если иное не установлено законодательством государства-члена или его международными договорами.
Для целей Протокола о медицинской помощи средства обязательного медицинского страхования могут учитываться при возмещении затрат на оказание медицинских услуг застрахованным лицам".
Судья
Н.В.ПАВЛОВА