Оглавление
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе председательствующего Председателя Суда Дронова А.А., судьи-докладчика Исмаилова Е.Ж., судей Айриян Э.В., Александрова Д.П., Джунушпаева К.К., Забары А.А., Кайыпова М.Т., Кишкембаева А.Б., Павловой Н.В., Туняна А.Г.,
при секретаре судебного заседания Айсаутове Б.М.,
исследовав материалы дела, заслушав судью-докладчика,
руководствуясь пунктами 2, 42, 46, 47, 50, 68, 69, 73, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 72, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,
предоставляет консультативное заключение по заявлению Республики Казахстан в лице Министерства торговли и интеграции Республики Казахстан о разъяснении положений Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года и решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 июля 2025 года N 69.
1. Республика Казахстан в лице Министерства торговли и интеграции Республики Казахстан (далее - заявитель) обратилась в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) с заявлением о разъяснении положений Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года (далее - Договор о ТК ЕАЭС) и решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 июля 2025 года N 69, касающегося определения областей рисков в отношении определенных товаров (далее - Решение N 69).
Заявитель указывает, что Решение N 69 принято на основании пункта 6 статьи 377 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (приложение N 1 к Договору о ТК ЕАЭС; далее - ТК ЕАЭС), предусматривающего право Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия, ЕЭК) определять области рисков, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профили рисков и применить меры по минимизации рисков.
В Решении N 69 Комиссией определены области рисков в отношении указанных Комиссией отдельных групп товаров, содержится обращение к правительствам государств-членов с просьбой обеспечить информирование ЕЭК в случае утверждения профилей рисков в отношении определенных областей рисков.
Пункт 1 статьи 377 ТК ЕАЭС описывает сам процесс управления рисками, реализация которого согласно пункту 4 статьи 377 ТК ЕАЭС осуществляется таможенными органами в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Наличие такой отсылки к национальному праву, по мнению заявителя, институционально закрепляет прерогативу национальных органов в вопросах применения системы управления рисками, в связи с чем не ясен правовой статус Решения N 69, содержащего указания одновременно как императивного, так и рекомендательного характера.
2. Таким образом, с учетом представленного 20 февраля 2026 года уточнения, заявитель просит Суд предоставить консультативное заключение по следующим вопросам:
- обязательный или рекомендательный характер имеет право Комиссии, закрепленное пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС;
- в форме какого документа Комиссии пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС предусматривается определять области рисков;
- подлежит ли обязательному исполнению Решение N 69 с учетом требований его пункта 2?
3. Постановлением Большой коллегии Суда от 8 декабря 2025 года заявление принято к производству. Ограничена публичность материалов дела в части, относящейся к информации ограниченного распространения, содержащейся в Решении N 69 и материалах, относящихся к подготовке и принятию этого решения.
4. Согласно пункту 68 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) порядок рассмотрения дел о разъяснении определяется Регламентом Суда Евразийского экономического союза, утвержденным Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее соответственно - Статут, Договор, Регламент).
5. В соответствии со статьей 75 Регламента в рамках подготовки дела к рассмотрению по поставленным заявителем вопросам запрошены дополнительные сведения, мнения компетентных государственных органов, научных учреждений государств - членов Евразийского экономического союза (далее - Союз, ЕАЭС), а также Комиссии.
Соответствующая информация и материалы предоставлены Суду заявителем, Комитетом государственных доходов при Правительстве Республики Армения, Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь, Белорусским государственным университетом, Комитетом государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан, Министерством юстиции Республики Казахстан, Институтом законодательства и правовой информации Республики Казахстан Министерства юстиции Республики Казахстан, Государственной таможенной службой при Кабинете Министров Кыргызской Республики, Министерством юстиции Кыргызской Республики, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Комиссией в Суд представлены подготовительные материалы, послужившие основанием для принятия Решения N 69, и письменная позиция по заявлению.
6. В соответствии с пунктом 2 Статута целью деятельности Суда является обеспечение в соответствии с положениями Статута единообразного применения государствами-членами Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза.
7. Суд в соответствии с пунктами 46 и 50 Статута по заявлению государства-члена или органа Союза на основе в том числе общепризнанных принципов и норм международного права осуществляет разъяснение положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза.
Международный договор согласно статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
Суд рассматривает вопросы в пределах своей компетенции и не наделяет органы Союза дополнительной компетенцией помимо той, которая прямо предусмотрена Договором и (или) международными договорами в рамках Союза (пункты 41, 42 Статута).
8. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Договора в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза.
Согласно статье 3 Договора Союз осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, предоставляемой ему государствами-членами в соответствии с Договором, в частности, на основе принципов обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов Сторон, функционирования Таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходного периода.
Данные принципы входят в правовую основу наряду с другими указанными в статье 3 Договора основными принципами функционирования Союза. К их числу относится и уважение общепризнанных принципов международного права. При этом установленный статьей 3 Договора принцип, согласно которому государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаются от мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза, определяет рамки допустимого поведения государств-членов и ориентирует их на достижение целей данного межгосударственного объединения.
Большая коллегия Суда ранее уже обращала внимание на то, что Договор (в том числе его цели и принципы) является формирующим элементом системы права ЕАЭС, обуславливает содержание и объем иных международных обязательств государств-членов в рамках Союза (пункт 9 Консультативного заключения Суда от 2 марта 2026 года по делу N Р-7/25), а также отмечала важность толкования и применения соответствующих норм Договора в их неразрывной взаимосвязи с принципами и нормами, закрепленными в разделе I Договора (в частности, статей 1, 3 - 6), имеющими основополагающее значение для Договора и его реализации (пункт 6 Консультативного заключения Суда от 7 апреля 2025 года по делу N Р-5/24).
9. Согласно статье 2 Договора Таможенный союз представляет собой форму торгово-экономической интеграции государств-членов, предусматривающую единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле не применяются таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), меры нетарифного регулирования, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры. В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 25 Договора в рамках Таможенного союза действуют Единый таможенный тариф и иные единые меры регулирования внешней торговли товарами с третьими сторонами.
10. Согласно статье 2 Договора государствами-членами в определенных ими сферах, предусмотренных Договором, осуществляется единая политика, предполагающая применение унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий.
Осуществление единого таможенного регулирования в рамках Таможенного союза является в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 25 Договора одним из принципов функционирования Таможенного союза.
Согласно статье 32 Договора единое таможенное регулирование в Союзе осуществляется в соответствии с ТК ЕАЭС и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза (далее - международные договоры и акты в сфере таможенного регулирования), а также в соответствии с положениями Договора.
Таким образом, Договор определяет ТК ЕАЭС как основной источник норм, в соответствии с которыми осуществляется единое таможенное регулирование в Союзе.
11. В соответствии со статьей 1 ТК ЕАЭС осуществляемое в Союзе единое таможенное регулирование включает в себя установление порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу Союза, их нахождения и использования на таможенной территории Союза или за ее пределами, порядка совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию Союза, их убытием с таможенной территории Союза, временным хранением товаров, их таможенным декларированием и выпуском, иных таможенных операций, порядка уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин и проведения таможенного контроля, а также регламентацию властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Союза или за ее пределами.
Как указано выше, таможенное регулирование в Союзе осуществляется в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, а также в соответствии с Договором, согласно пункту 3 статьи 6 которого он имеет приоритет перед международными договорами в рамках Союза. В случае возникновения противоречий между ТК ЕАЭС и иными регулирующими таможенные правоотношения международными договорами, входящими в право Союза, применяются положения ТК ЕАЭС.
Принимая во внимание изложенное, Большая коллегия Суда констатирует, что ТК ЕАЭС, как международный договор, является основой регулирования таможенных правоотношений, в том числе в сфере управления рисками, и его положения имеют приоритет перед иными, кроме Договора, международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования.
12. В пункте 1 статьи 2 ТК ЕАЭС для целей применения ТК ЕАЭС даны понятия:
таможенные операции - действия, совершаемые лицами и таможенными органами в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и (или) законодательством государств-членов о таможенном регулировании (подпункт 37);
таможенные органы - таможенные органы государств-членов (подпункт 38);
таможенный контроль - совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании (подпункт 41).
13. Общие положения о проведении таможенного контроля содержатся в главе 44 ТК ЕАЭС, согласно нормам которой (статья 310):
таможенный контроль проводится таможенными органами в соответствии с ТК ЕАЭС;
порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, определяется ТК ЕАЭС, а в части, не урегулированной ТК ЕАЭС, или в предусмотренных им случаях - в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании;
технологии (инструкции) применения названных форм и мер обеспечения таможенного контроля устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании;
при выборе объектов, форм таможенного контроля и (или) мер обеспечения таможенного контроля используется система управления рисками в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании;
формы таможенного контроля и (или) меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, могут применяться таможенными органами для обеспечения соблюдения законодательства государства-члена, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы этого государства-члена, если это установлено законодательством государств-членов;
периоды проведения таможенного контроля, в том числе в зависимости от наступления определенных обстоятельств, могут устанавливаться в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.
14. Таким образом, вышеприведенными положениями ТК ЕАЭС функции осуществления таможенного контроля, в том числе выбор объектов и форм его проведения с использованием системы управления рисками в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании, применение форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, как одного из механизмов системы управления рисками, отнесены к полномочиям таможенных органов государств - членов Союза. Порядок проведения таможенного контроля, технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в части, не урегулированной ТК ЕАЭС, или в предусмотренных им случаях устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.
15. Порядок применения системы управления рисками регулируется нормами главы 50 ТК ЕАЭС "Система управления рисками, применяемая таможенными органами".
Согласно статье 376 ТК ЕАЭС для целей главы 50 ТК ЕАЭС применительно к анализируемому вопросу используются следующие понятия:
таможенный риск (риск) - вероятность несоблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании;
управление рисками - систематизированная деятельность таможенных органов по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможного ущерба от их наступления;
оценка риска - действия по идентификации, анализу риска и определению уровня риска;
идентификация риска - действия, направленные на обнаружение, распознавание и описание риска;
анализ риска - использование имеющейся у таможенных органов информации для определения области и индикаторов риска;
уровень риска - величина, характеризующая соотношение частоты наступления события, связанного с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможных последствий (ущерба) от наступления указанного события;
профиль риска - совокупность сведений об области риска, индикаторах риска и о мерах по минимизации рисков;
область риска - описание риска и условий, при которых он возникает;
индикатор риска - признак или совокупность признаков, позволяющих выбрать объект таможенного контроля;
меры по минимизации рисков - предусмотренные ТК ЕАЭС формы таможенного контроля и меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, а также иные меры, установленные ТК ЕАЭС и законодательством государств-членов о таможенном регулировании, применяемые на основании оценки рисков.
Вопросы организации таможенными органами процесса управления рисками урегулированы в статье 377 ТК ЕАЭС.
Пункт 1 статьи 377 ТК ЕАЭС включает в процесс управления рисками, осуществляемый таможенными органами: (1) сбор и обработку информации об объектах таможенного контроля, о совершенных таможенных операциях и результатах таможенного контроля, проведенного как до, так и после выпуска товаров; (2) оценку риска; (3) описание индикатора риска; (4) определение мер по минимизации рисков и порядка применения таких мер; (5) разработку и утверждение профилей рисков; (6) выбор объектов таможенного контроля; (7) применение мер по минимизации рисков; (8) анализ и контроль результатов применения мер по минимизации рисков.
Согласно пунктам 4 и 5 статьи 377 ТК ЕАЭС, реализация таможенными органами процесса управления рисками осуществляется в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Информация, содержащаяся в профилях и индикаторах рисков, является конфиденциальной и не подлежит разглашению, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством государств-членов.
16. Совокупное прочтение вышеприведенных положений позволяет Большой коллегии Суда сделать вывод о том, что процесс управления рисками с применением перечисленных механизмов таможенного контроля осуществляется таможенными органами государств - членов Союза, к компетенции которых отнесено утверждение профилей рисков как совокупности сведений об области рисков, индикаторах рисков и о мерах по минимизации рисков.
Кроме того, следует учитывать, что для определения области риска (описание риска и условий, при которых он возникает) необходимы, в частности, идентификация риска (действия, направленные на обнаружение, распознавание и описание риска), анализ риска (использование имеющейся у таможенных органов информации для определения области и индикатора риска) и определение уровня риска, которые в совокупности составляют оценку риска. Между тем оценка риска в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 377 ТК ЕАЭС отнесена к компетенции таможенных органов государств-членов.
17. Рассматривая вышеуказанные положения ТК ЕАЭС с учетом первого вопроса заявителя, Большая коллегия Суда исходит из статуса Комиссии как постоянно действующего регулирующего органа Союза (пункт 1 статьи 18 Договора).
Согласно пункту 3 статьи 18 Договора статус, задачи, состав, функции, полномочия и порядок работы ЕЭК определяются согласно Положению о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору; далее - Положение о Комиссии).
В соответствии с пунктом 3 Положения о Комиссии данный орган осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза, в том числе в сферах таможенно-тарифного и нетарифного регулирования (подпункт 1), таможенного регулирования (подпункт 2).
Эти сферы деятельности Комиссии являются приоритетными не только для самой Комиссии, но и в целом для ЕАЭС как международной организации региональной экономической интеграции. Именно успешное функционирование Таможенного союза и последующее формирование Единого экономического пространства, создание единой системы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли, таможенного, ветеринарного, санитарного и фитосанитарного контроля обеспечивают условия реализации четырех свобод ЕАЭС, провозглашенных в пункте 1 статьи 1 Договора.
Такой вывод в полной мере соответствует и положениям Декларации о евразийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 года, исходя из которой государствами учрежден Евразийский экономический союз (абзац второй преамбулы Договора).
18. Таможенные риски несут в себе угрозу для соблюдения и надлежащей реализации международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования. Комиссия, как постоянно действующий регулирующий орган Союза, при осуществлении мониторинга в сфере таможенного регулирования отслеживает появление и степень таких угроз и реагирует на них, в связи с чем пункт 6 статьи 377 ТК ЕАЭС предусматривает правомочие ЕЭК определять области рисков на таможенной территории Союза в отношении отдельных сгруппированных объектов анализа рисков, требующих применения определенных форм таможенного контроля или их совокупности в целях повышения эффективности таможенного администрирования.
19. В связи с первым вопросом заявителя Большая коллегия Суда отмечает, что пункт 6 статьи 377 ТК ЕАЭС регламентирует полномочие Комиссии по определению областей рисков. При этом взаимосвязанность упомянутых выше компетенций и функций Комиссии и таможенных органов государств-членов в сфере управления рисками исходит из принципов функционирования Таможенного союза на основе единого таможенного регулирования и функционирования внутреннего рынка товаров (пункт 1 статьи 25 Договора).
В рамках своих полномочий Комиссия обозначает перед таможенными органами государств-членов области вероятностного несоблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования (таможенный риск) и условия, при которых такая вероятность возникает. Определение Комиссией областей рисков может представлять собой описание категорий товаров или обстоятельств, дающих основания предполагать возможность нарушения таможенного законодательства - например, возможность недостоверного декларирования определенной группы товаров.
Таможенные органы государств-членов в пределах своих полномочий обеспечивают надлежащую реализацию международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования.
При этом Большая коллегия Суда акцентирует внимание на том, что определение Комиссией областей таможенных рисков не ограничивает таможенные органы в реализации внутригосударственного механизма осуществления таможенного контроля, в том числе порядка функционирования системы управления рисками, определения ее стратегии и тактики. Адаптированный под национальную специфику и технические возможности таможенных органов государств-членов порядок реализации такого механизма реагирования на риски в сфере таможенного контроля, как указывалось выше, относится к исключительной компетенции национальных правоприменителей.
Большая коллегия Суда полагает, что такая трактовка нормативных предписаний пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС в полной мере согласуется с целями и принципами Договора, требованиями единого таможенного регулирования в ЕАЭС, указанными в пунктах 8 - 11 настоящего Консультативного заключения, и направлена на выявление свойств полезного действия названных норм.
20. Относительно второго вопроса заявителя Большая коллегия Суда отмечает, что Комиссия обязана в пределах своих полномочий обеспечивать реализацию международных договоров, входящих в право Союза (пункт 4 Положения о Комиссии), для чего она наделена в том числе нормотворческими функциями.
В развитие пункта 2 статьи 18 Договора пунктом 13 Положения о Комиссии предусмотрено, что ЕЭК в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и рекомендации, не имеющие обязательного характера.
При этом пунктом 14 Положения о Комиссии установлено, что решения, распоряжения и рекомендации принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, установленных Договором и международными договорами в рамках Союза, и в порядке, предусмотренном Договором и Регламентом работы Евразийской экономической комиссии, утвержденным Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 98.
21. В пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС предусмотрено право Комиссии определять на таможенной территории Союза области рисков, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профили рисков и применить меры по их минимизации. Иные нормы главы 50 ТК ЕАЭС не содержат указаний на соответствующие полномочия Комиссии в сфере управления рисками. В то же время разработка и утверждение профилей рисков, как указано выше, согласно пункту 1 статьи 377 ТК ЕАЭС отнесены к компетенции таможенных органов государств-членов.
Согласно статье 376 ТК ЕАЭС таможенный риск (риск) - это вероятность несоблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании. Комиссия наделена носящей информационно-аналитический характер функцией по определению областей рисков, ориентирующих национальные таможенные органы государств-членов на принятие превентивных мер по обеспечению экономической безопасности Союза.
В то же время право Союза, включая нормы пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, не содержит конкретного указания на вид издаваемого акта по определению областей рисков. В связи с этим, учитывая принцип единого таможенного регулирования в ЕАЭС (подпункт 4 пункта 1 статьи 25 Договора), не имеется препятствий для определения областей рисков путем издания акта в виде решения Комиссии, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профиль рисков и применить меры по их минимизации.
22. Относительно третьего вопроса заявителя Большая коллегия Суда наряду с вышеизложенным отмечает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Договора право Союза составляют: Договор; международные договоры в рамках Союза; международные договоры Союза с третьей стороной; решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза.
Пунктом 3 статьи 6 Договора установлено, что решения и распоряжения органов ЕАЭС не должны противоречить Договору и международным договорам в рамках Союза.
Таким образом, в сфере регулирования таможенных правоотношений принятые в рамках предоставленных полномочий и соответствующие ТК ЕАЭС решения Комиссии подлежат исполнению государствами-членами.
23. Решением N 69 Комиссия, определив области рисков в отношении отдельных групп товаров, просит правительства государств - членов ЕАЭС в случае утверждения профилей рисков в отношении определенных ею областей рисков обеспечить представление информации об этом уполномоченными органами в ЕЭК.
Как указано ранее, нормы ТК ЕАЭС имеют приоритет перед иными, кроме Договора, международными договорами и актами, входящими в право Союза, в сфере таможенного регулирования, в связи с чем в силу пункта 1 статьи 377 ТК ЕАЭС утверждение профилей рисков относится к компетенции таможенных органов государств-членов, а согласно пункту 5 статьи 377 ТК ЕАЭС содержащаяся в профилях рисков информация является конфиденциальной и не подлежит разглашению, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством государств-членов.
Изложенное в пунктах 18 - 22 настоящего Консультативного заключения в совокупности, буквальное понимание примененной в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС формулировки "таможенным органам рекомендуется утвердить профиль рисков" позволяют Большой коллегии Суда констатировать дискрецию государств-членов в вопросах обеспечения процессов системы управления рисками.
В Решении N 69 содержатся положения, направленные на реализацию полномочий Комиссии, общих по предмету, но различных по властной направленности и объему, императивный характер которых не может быть распространен на сферу, относящуюся к исключительной компетенции государств-членов. Таким образом, Решение N 69 в части определения области рисков имеет нормативно-правовой характер, тогда как в части утверждения профиля рисков не содержит для государств-членов императивных предписаний.
24. На основании изложенного Большая коллегия предоставляет следующее разъяснение:
24.1. В соответствии с пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС Комиссия наделена полномочиями по определению областей рисков посредством принятия актов, носящих нормативно-правовой характер. При этом утверждение профилей рисков относится к исключительной компетенции государств - членов Союза.
24.2. Учитывая принцип единого таможенного регулирования в ЕАЭС, не имеется препятствий для определения областей рисков путем издания акта в виде решения Комиссии.
24.3. Решение N 69 в части определения области рисков имеет нормативно-правовой характер, тогда как в части утверждения профилей рисков не содержит для государств-членов императивных предписаний.
Копию настоящего консультативного заключения направить заявителю.
Консультативное заключение разместить на официальном интернет-сайте Суда.
Председательствующий
А.А.ДРОНОВ
Судьи:
Э.В.АЙРИЯН
Д.П.АЛЕКСАНДРОВ
К.К.ДЖУНУШПАЕВ
А.А.ЗАБАРА
Е.Ж.ИСМАИЛОВ
М.Т.КАЙЫПОВ
А.Б.КИШКЕМБАЕВ
Н.В.ПАВЛОВА
А.Г.ТУНЯН
Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза 8 апреля 2026 года предоставлено консультативное заключение по заявлению Республики Казахстан в лице Министерства торговли и интеграции Республики Казахстан о разъяснении положений Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года и решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 июля 2025 года N 69.
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент), в случае несогласия с решением Суда Евразийского экономического союза (далее соответственно - Суд, Союз) или с его отдельными положениями судья вправе заявить особое мнение при вынесении решения Суда.
Пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.
Республика Казахстан в лице Министерства торговли и интеграции Республики Казахстан (далее - заявитель) обратилась в Суд с заявлением о разъяснении положений Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года (далее - Договор о ТК ЕАЭС) и решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 июля 2025 года N 69 (далее - Решение N 69).
Заявитель просит Суд предоставить консультативное заключение по следующим вопросам:
1. обязательный или рекомендательный характер имеет право Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия), закрепленное пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС;
2. в форме какого документа Комиссии пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС предусматривается определять области рисков;
3. подлежит ли обязательному исполнению Решение N 69 с учетом требований его пункта 2?
Таким образом, по настоящему делу подлежали разъяснению не столько общие вопросы функционирования Таможенного союза в целом и осуществляемого в его рамках единого таможенного регулирования, сколько конкретные вопросы, касающиеся установленного ТК ЕАЭС разграничения полномочий Комиссии и таможенных органов государств - членов Союза в области системы управления рисками.
Согласно статье 2 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор) Таможенный союз представляет собой форму торгово-экономической интеграции государств-членов, предусматривающую единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле не применяются таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), меры нетарифного регулирования, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, действуют Единый таможенный тариф Союза и единые меры регулирования внешней торговли товарами с третьей стороной.
Статьей 3 Договора установлено, что Союз осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, предоставляемой ему государствами-членами в соответствии с Договором, обеспечивая взаимовыгодное сотрудничество, равноправие и учет национальных интересов Сторон, функционирование Таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов.
Функционирование Таможенного союза урегулировано Разделом VI Договора, согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 25 которого в рамках Таможенного союза государств-членов осуществляется единое таможенное регулирование.
Порядку таможенного регулирования посвящен Раздел VIII Договора, согласно статье 32 которого единое таможенное регулирование в Союзе осуществляется в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (приложение N 1 к Договору о ТК ЕАЭС; далее - ТК ЕАЭС) и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, а также в соответствии с положениями Договора.
Пунктом 4 статьи 1 ТК ЕАЭС установлено, что в случае противоречия между ТК ЕАЭС и иными регулирующими таможенные правоотношения международными договорами, входящими в право Союза, применяются положения ТК ЕАЭС.
Таким образом, Договор определяет ТК ЕАЭС как основной источник норм, в соответствии с которыми осуществляется единое таможенное регулирование в Союзе, а ТК ЕАЭС устанавливает приоритет его норм перед иными регулирующими таможенные правоотношения международными договорами, входящими в право Союза.
Порядок применения системы управления рисками регулируется нормами главы 50 ТК ЕАЭС "Система управления рисками, применяемая таможенными органами".
Пункт 6 статьи 377 главы 50 ТК ЕАЭС, который просит разъяснить заявитель, регулирует организацию таможенными органами процесса управления рисками.
В соответствии с пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС Комиссия вправе определять области рисков, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профиль рисков и применить меры по минимизации рисков.
Согласно подпунктам 37, 38, 41 пункта 1 статьи 2 ТК ЕАЭС для целей применения ТК ЕАЭС под таможенными органами и таможенными операциями подразумеваются таможенные органы государств-членов и их действия, совершаемые в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и (или) законодательством государств-членов о таможенном регулировании (далее - международные договоры, акты и законодательство государств-членов в сфере таможенного регулирования), в числе которых - таможенный контроль как совокупность действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров, актов и законодательства государств-членов в сфере таможенного регулирования.
Общие положения о проведении таможенного контроля содержатся в главе 44 ТК ЕАЭС, согласно нормам которой (статья 310):
таможенный контроль проводится таможенными органами в соответствии с ТК ЕАЭС;
порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, определяется ТК ЕАЭС, а в части, не урегулированной ТК ЕАЭС, или в предусмотренных им случаях - в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании;
технологии (инструкции) применения названных форм и мер обеспечения таможенного контроля устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании;
при выборе объектов, форм таможенного контроля и (или) мер обеспечения таможенного контроля используется система управления рисками в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании;
формы таможенного контроля и (или) меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, могут применяться таможенными органами для обеспечения соблюдения законодательства государства-члена, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы этого государства-члена, если это установлено законодательством государств-членов;
периоды проведения таможенного контроля, в том числе в зависимости от наступления определенных обстоятельств, могут устанавливаться в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.
Таким образом, вышеприведенными положениями ТК ЕАЭС функции осуществления таможенного контроля, в том числе выбор объектов и форм его проведения с использованием системы управления рисками в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании, применение форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, как одного из механизмов системы управления рисками, отнесены к полномочиям таможенных органов государств - членов Союза. Порядок проведения таможенного контроля, технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в части, не урегулированной ТК ЕАЭС, или в предусмотренных им случаях устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.
Согласно статье 376 ТК ЕАЭС для целей главы 50 ТК ЕАЭС применительно к анализируемому вопросу используются следующие понятия:
таможенный риск (риск) - вероятность несоблюдения международных договоров, актов и законодательства государств-членов в сфере таможенного регулирования;
управление рисками - систематизированная деятельность таможенных органов по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров, актов и законодательства государств-членов в сфере таможенного регулирования, и возможного ущерба от их наступления;
оценка риска - действия по идентификации, анализу риска и определению уровня риска;
идентификация риска - действия, направленные на обнаружение, распознавание и описание риска;
анализ риска - использование имеющейся у таможенных органов информации для определения области и индикаторов риска;
уровень риска - величина, характеризующая соотношение частоты наступления события, связанного с несоблюдением международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании, и возможных последствий (ущерба) от наступления указанного события;
профиль риска - совокупность сведений об области риска, индикаторах риска и о мерах по минимизации рисков;
область риска - описание риска и условий, при которых он возникает;
индикатор риска - признак или совокупность признаков, позволяющих выбрать объект таможенного контроля;
меры по минимизации рисков - предусмотренные ТК ЕАЭС формы таможенного контроля и меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, а также иные меры, установленные ТК ЕАЭС и законодательством государств-членов о таможенном регулировании, применяемые на основании оценки рисков.
Пункт 1 статьи 377 ТК ЕАЭС включает в процесс управления рисками, осуществляемый таможенными органами: (1) сбор и обработку информации об объектах таможенного контроля, о совершенных таможенных операциях и результатах таможенного контроля, проведенного как до, так и после выпуска товаров; (2) оценку риска; (3) описание индикатора риска; (4) определение мер по минимизации рисков и порядка применения таких мер; (5) разработку и утверждение профилей рисков; (6) выбор объектов таможенного контроля; (7) применение мер по минимизации рисков; (8) анализ и контроль результатов применения мер по минимизации рисков.
Совокупное прочтение вышеприведенных положений позволяет сделать вывод о том, что управление рисками с применением перечисленных механизмов таможенного контроля также осуществляется таможенными органами государств - членов Союза, к исключительной компетенции которых отнесено, в том числе, утверждение профилей рисков, как совокупности сведений об области рисков, индикаторах рисков и о мерах по минимизации рисков.
Кроме того, следовало учесть, что для определения области риска (описание риска и условий, при которых он возникает) необходимы, в частности, идентификация риска (действия, направленные на обнаружение, распознавание и описание риска), анализ риска (использование имеющейся у таможенных органов информации для определения области и индикатора риска) и определение уровня риска, которые в совокупности составляют оценку риска. Между тем, оценка риска в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 377 ТК ЕАЭС также отнесена к компетенции таможенных органов государств-членов.
Таможенное законодательство государств - членов Союза однозначно относит организацию, реализацию задач и осуществление процесса управления рисками к исключительной компетенции государств-членов.
Так, согласно пункту 4 статьи 188 Закона Республики Армения от 14 сентября 2022 года "О таможенном регулировании" Комитет государственных доходов Республики Армения в соответствии с пунктом 6 статьи 378 ТК ЕАЭС определяет стратегию и тактику применения таможенными органами системы управления рисками, методологию критериев оценки рисков и степени оценки рисков.
Пунктом 1 статьи 281 Закона Республики Беларусь от 10 января 2014 года N 129-З "О таможенном регулировании в Республике Беларусь" предусмотрено, что процесс управления рисками реализуется таможенными органами в порядке, устанавливаемом Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь.
Согласно пункту 4 статьи 452 Кодекса Республики Казахстан от 26 декабря 2017 года "О таможенном регулировании в Республике Казахстан" реализация таможенными органами процесса управления рисками осуществляется в порядке, определенном уполномоченным органом (Комитетом государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан).
В силу пункта 2 статьи 185 и пункта 3 статьи 186 Закона Кыргызской Республики от 24 апреля 2019 года "О таможенном регулировании" реализация таможенными органами процесса управления рисками осуществляется в порядке, определяемом уполномоченным государственным органом в сфере таможенного дела - Государственной таможенной службой при Министерстве финансов Кыргызской Республики. Этим же органом определяются стратегия и тактика применения системы управления рисками, порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками.
В Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 313 Федерального Закона от 3 августа 2018 года "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" виды, форма и структура профилей рисков, методик анализа рисков, предложений об актуализации или отмене профилей рисков, а также иных документов, разрабатываемых и используемых таможенными органами для целей применения системы управления рисками, включая порядок их заполнения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области таможенного дела, - Федеральной таможенной службой (ФТС России). Согласно пункту 3 статьи 314 Федерального Закона тактика применения таможенными органами системы управления рисками также определяется ФТС России, является конфиденциальной информацией и не подлежит разглашению, за исключением случаев, если такая информация необходима государственным органам для решения задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации. При этом пунктом 2 статьи 314 названного закона предусмотрено, что тактика применения системы управления рисками определяет совокупность приемов и методов системы управления рисками, а также порядок функционирования системы управления рисками и реализации процесса управления рисками, включая порядок действий должностных лиц таможенных органов при оценке рисков, разработке, согласовании, утверждении, доведении до таможенных органов, выявлении, актуализации и отмене профилей рисков, применении мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях рисков, и учете их результатов.
Изложенное указывает на то, что систематизированная деятельность по минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением международных договоров, актов и законодательства государств-членов в сфере таможенного регулирования, и возможного ущерба от их наступления, то есть реализация задач системы управления рисками осуществляется таможенными органами государств - членов Союза самостоятельно, а порядок применения системы управления рисками, включая утверждение профилей рисков, определяется национальным законодательством государств-членов.
В пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС оговорено право Комиссии только на определение области рисков, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профиль рисков и применить меры по их минимизации. Иные нормы главы 50 ТК ЕАЭС не содержат указаний на соответствующие полномочия Комиссии в сфере управления рисками. В то же время, разработка и утверждение профилей рисков, как указано выше, согласно пункту 1 статьи 377 ТК ЕАЭС отнесены к исключительной компетенции таможенных органов государств-членов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Договора Комиссия является постоянно действующим регулирующим органом Союза. Согласно пункту 3 статьи 18 Договора статус, задачи, состав, функции, полномочия и порядок работы Комиссии определяются согласно Положению о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору; далее - Положение о Комиссии).
Пункт 3 Положения о Комиссии гласит, что Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза, в том числе в сфере таможенного регулирования.
В развитие пункта 2 статьи 18 Договора пунктом 13 Положения о Комиссии предусмотрено, что Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и не имеющие обязательного характера рекомендации.
При этом пунктом 14 Положения о Комиссии установлено, что решения, распоряжения и рекомендации принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, установленных Договором и международными договорами в рамках Союза, и в порядке, предусмотренном Договором и Регламентом.
Поскольку утверждение профилей рисков относится к исключительной компетенции таможенных органов государств-членов, то буквальное толкование слова "рекомендуется", примененное в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, позволяет расценивать его как допускающее возможность принятия Комиссией такого акта как рекомендация, так как в силу пункта 13 Положения о Комиссии именно акт Комиссии в форме рекомендации не имеет обязательного характера.
Телеологическое толкование пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, примененное в нем слово "рекомендуется", указывает на желательное, но не строго обязательное поведение государств-членов, направленное на достижение определенной цели. С точки зрения восприятия субъектом, которому "рекомендуется", в отличие от "обязан" или "должен" термин "рекомендуется" не влечет обязательность исполнения и юридической ответственности за неисполнение, то есть свидетельствует об отсутствии императивности посыла.
Исходя из такого понимания, также учитывая, что согласно статье 376 ТК ЕАЭС таможенный риск (риск) - это только вероятность, а не свершившийся факт несоблюдения международных договоров, актов и законодательства государств-членов в сфере таможенного регулирования, можно было сделать вполне обоснованный вывод о том, что Комиссия наделена функцией по определению областей рисков, носящей информационно-аналитический прогнозно-ориентирующий характер, но не характер правового императивного предписания.
Также необходимо обратить внимание и на юридическую технику изложения норм ТК ЕАЭС.
В случаях, когда в ТК ЕАЭС предусмотрено осуществление Комиссией своих полномочий путем принятия акта, нормами ТК ЕАЭС конкретно определено, какой вид акта принимается, без ссылки на дискрецию Комиссии в этом вопросе. Так, согласно пункту 2 статьи 22 ТК ЕАЭС классификация отдельных видов товаров определяется таким видом актов, перечисленных в пункте 13 Положения о Комиссии, как решение Комиссии, а разъяснения о классификации отдельных видов товаров согласно пункту 6 статьи 22 ТК ЕАЭС предоставляются другим видом актов Комиссии - рекомендацией.
Таким образом, следуя той же юридической технике изложения норм ТК ЕАЭС, в целях реализации полномочия Комиссии, оговоренного в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, ожидаемо указание в ТК ЕАЭС на соответствующий конкретный вид акта, подлежащего принятию Комиссией, однако такое указание в ТК ЕАЭС отсутствует.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Договора право Союза составляют: Договор; международные договоры в рамках Союза; международные договоры Союза с третьей стороной; решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза.
Пунктом 3 статьи 6 Договора установлено, что решения и распоряжения органов ЕАЭС не должны противоречить Договору и международным договорам в рамках Союза.
Из изложенного следует, что в сфере регулирования таможенных правоотношений только принятые в рамках предоставленных полномочий и соответствующие ТК ЕАЭС решения Комиссии подлежат исполнению государствами-членами.
Заявитель просит о разъяснении вопросов, связанных с применением нормы пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, указанной в качестве правового основания для принятия Решения N 69.
Как указано ранее, нормы ТК ЕАЭС имеют приоритет перед иными, кроме Договора, международными договорами и актами, входящими в право Союза, в сфере таможенного регулирования, в связи с чем в силу пункта 1 статьи 377 ТК ЕАЭС утверждение профилей рисков относится к исключительной компетенции таможенных органов государств-членов, а согласно пункту 5 статьи 377 ТК ЕАЭС содержащаяся в профилях рисков информация является конфиденциальной и не подлежит разглашению за исключением случаев, устанавливаемых законодательством государств-членов.
Буквальное толкование примененной в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС формулировки свидетельствует об отсутствии правовых оснований для возложения на государства-члены и их таможенные органы обязанности исполнения пункта 2 Решения N 69.
В связи с изложенным считаю не вполне обоснованными изложенные в консультативном заключении выводы о том, что "В соответствии с пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС Комиссия наделена полномочиями по определению областей рисков посредством принятия актов, носящих нормативно-правовой характер. Учитывая принцип единого таможенного регулирования в ЕАЭС, не имеется препятствий для определения областей рисков путем издания акта в виде решения Комиссии. Решение N 69 в части определения области рисков имеет нормативно-правовой характер.".
В соответствии с пунктом 2 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору; далее - Статут) целью деятельности Суда является обеспечение в соответствии с положениями Статута единообразного применения государствами - членами Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза.
При этом согласно пункту 42 Статута в компетенцию Суда не входит наделение органов Союза дополнительной компетенцией помимо той, которая прямо предусмотрена Договором и (или) международными договорами в рамках Союза.
Пунктом 102 Статута установлено, что решение Суда не изменяет и (или) не отменяет действующие нормы права Союза и законодательства государств-членов и не создает новые.
Сделанный в консультативном заключении вывод о наличии у Комиссии прямо не установленного ТК ЕАЭС права на принятие носящего нормативно-правовой характер акта об определении области рисков именно в форме решения, на мой взгляд, выглядит неуместной попыткой подмены пробела в нормах права ЕАЭС и по существу необоснованно расширяет пределы компетенции Комиссии.
Судья Суда
Евразийского экономического союза
Е.Ж.ИСМАИЛОВ
Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза (далее - Большая коллегия Суда) 8 апреля 2025 года предоставлено Консультативное заключение по заявлению Министерства торговли и интеграции Республики Казахстан о разъяснении положений Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11 апреля 2017 года (далее - Договор о ТК ЕАЭС) и решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 июля 2025 года N 69 ДСП, касающегося определения областей рисков в отношении определенных товаров (далее - Решение N 69).
Как указано в заявлении, нормы права Евразийского экономического союза (далее - Союз, ЕАЭС) не позволяют однозначно определить:
- обязательный или рекомендательный характер имеет право Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия, ЕЭК), закрепленное пунктом 6 статьи 377 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС);
- в форме какого документа Комиссии пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС предусматривается определять области рисков;
- подлежит ли обязательному исполнению Решение N 69 с учетом требований его пункта 2?
Большой коллегией, с учетом требований статей 1 - 6, 18, 25, 32 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), статей 1, 2, 310, 376 и 377 ТК ЕАЭС, пунктами 3, 4 и 13 Положения о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору; далее - Положение о ЕЭК), предоставлено следующее разъяснение:
"24.1. В соответствии с пунктом 6 статьи 377 ТК ЕАЭС Комиссия наделена полномочиями по определению областей рисков посредством принятия актов, носящих нормативно-правовой характер. При этом утверждение профилей рисков относится к исключительной компетенции государств - членов Союза.
24.2. Учитывая принцип единого таможенного регулирования в ЕАЭС, не имеется препятствий для определения областей рисков путем издания акта в виде решения Комиссии.
24.3. Решение N 69 в части определения области рисков имеет нормативно-правовой характер, тогда как в части утверждения профилей рисков не содержит для государств-членов императивных предписаний".
Не соглашаясь с выводами в первом предложении пункта 24.1 и в пункте 24.2 Консультативного заключения, в соответствии со статьей 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, заявляю особое мнение по следующим основаниям:
В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, международный договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
В силу пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, Комиссия вправе определять области рисков, в отношении которых таможенным органам рекомендуется утвердить профиль рисков и применить меры по минимизации рисков.
В соответствии с пунктом 13 Положения о ЕЭК, Комиссия в пределах своих полномочий принимает
решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов;
распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер,
и рекомендации, не имеющие обязательного характера.
Согласно пунктам 14, 15 Положения о ЕЭК, правовые акты Комиссии должны приниматься лишь в пределах установленных полномочий, а также в порядке, предусмотренном Договором и Регламентом работы ЕЭК. Решения Комиссии, которые могут оказать влияние на условия ведения предпринимательской деятельности, принимаются с учетом результатов проведения оценки регулирующего воздействия проектов таких решений.
Статья 377 ТК ЕАЭС, регламентирующая вопросы организации таможенными органами процесса управления рисками, четко разграничивает компетенцию ЕЭК и таможенных органов, которые в подпункте 38) пункта 1 статьи 2 ТК ЕАЭС определяются как таможенные органы государств - членов Союза.
Положениями Главы 44 ТК ЕАЭС функции осуществления таможенного контроля, в том числе выбор объектов и форм его проведения с использованием системы управления рисками в соответствии с законодательством государств - членов Союза о таможенном регулировании, применение форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, как одного из механизмов системы управления рисками, отнесены к полномочиям таможенных органов государств - членов Союза. Порядок проведения таможенного контроля, технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в части, не урегулированной ТК ЕАЭС, или в предусмотренных им случаях устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.
Согласно пунктам 4 и 5 статьи 377 ТК ЕАЭС, реализация таможенными органами процесса управления рисками осуществляется в соответствии с законодательством государств - членов Союза о таможенном регулировании. Информация, содержащаяся в профилях и индикаторах рисков, является конфиденциальной и не подлежит разглашению, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством государств - членов Союза.
Из буквального толкования указанных норм следует, что вопросы утверждения профилей рисков прямо отнесены к компетенции национальных таможенных органов, причем степень защиты их конфиденциальности также определяется каждым государством - членом Союза самостоятельно. При этом Компетенция Комиссии относительно системы управления рисками ограничена возможностью по своему усмотрению осуществлять информационно-аналитическое обеспечение полномочий национальных таможенных органов государств - членов Союза, путем определения области рисков и дачи рекомендации таможенным органам. Такое право Комиссии ясно и недвусмысленно определено в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС как имеющее рекомендательный характер.
Буквальное толкование слова "рекомендуется", примененное в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, дает основания расценивать его как предусматривающее возможность принятия Комиссией такого акта, как рекомендация, так как в силу пункта 13 Положения о ЕЭК именно акт Комиссии в форме рекомендации не имеет обязательного характера.
Телеологическое толкование примененного в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС слова "рекомендуется" позволяет сделать вывод о том, что оно указывает на желательное, но не обязательное поведение государств - членов Союза, направленное на достижение определенной цели. С точки зрения восприятия субъектом, которому "рекомендуется", в отличие от "обязан" или "должен" термин "рекомендуется" не влечет обязательность исполнения и юридической ответственности за неисполнение, то есть свидетельствует об отсутствии императивности посыла.
Следует отметить, что в отдельных случаях (к примеру, в пунктах 2 и 6 статьи 22 ТК ЕАЭС) правовыми нормами конкретно определено, какой вид акта принимается Комиссией в целях реализации своих полномочий. Однако, данное обстоятельство не является основанием для принятия ЕЭК иного акта, кроме рекомендательного, при реализации компетенции, предусмотренной в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС, учитывая буквальное значение использованных в данной норме слов и выражений.
Наряду с этим, следует принять во внимание, что все нормы ТК ЕАЭС, касающиеся вопросов системы управления рисками, относят их к компетенции таможенных органов, не отражая и не затрагивая роли Комиссии. Так, понятие "управление рисками" в статье 376 определяется как "систематизированная деятельность таможенных органов...", в пункте 1 статьи 377 урегулирован "Процесс управления рисками таможенными органами...", во всех шести пунктах статьи 378 говорится об использовании системы управления рисками таможенными органами.
Более того, Большой коллегией Суда было запрошено мнение Комиссии по рассматриваемому вопросу. Согласно ответу ЕЭК от 6 февраля 2026 года N БС - 246/26 компетенция ЕЭК по определению областей рисков ограничена предоставлением рекомендаций, учитывая, что само построение нормы пункта 6 статьи 377 ТК ЕАЭС содержит в себе определение формы документа, подлежащего принятию Комиссией. Так, необязательность для таможенных органов государств-членов утверждения профилей риска в отношении ранее определенных Комиссией областей риска обессмысливает принятие ЕЭК соответствующего акта в форме решения, имеющего нормативно-правовой характер.
Обоснованность такого вывода подтверждает наличие внутреннего противоречия в содержании Решения N 69, поддержанного Консультативным заключением. Так, исходя из юридической силы правового акта пункту 1 Решения N 69 придается обязательное значение, тогда как пункт 2 не содержит для государств - членов Союза императивных предписаний.
В соответствии с пунктом 42 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору, далее - Статут Суда), в компетенцию Большой коллегии Суда не входит наделение органов Союза дополнительной компетенцией помимо той, которая прямо предусмотрена договором и (или) международными договорами в рамках Союза.
Необходимо отметить, что при даче Консультативного заключения Большая коллегия Суда в соответствии с нормами Главы IV Статута Суда принимала во внимание, что Решение N 69 не было оспорено в установленной процедуре. Согласно пунктам 39 и 50 Статута Суда, решения и распоряжения органов Союза подлежат применению Судом как составная часть права Союза, а вопросы соответствия решений, действий (бездействия) Комиссии Договору, международным договорам в рамках Союза разрешаются в процедуре рассмотрения споров.
Вместе с тем, полагаю, что несмотря на обязательную силу решений Коллегий Комиссии, Решение N 69 не подлежит обязательному исполнению, как принятое за рамками предусмотренного ТК ЕАЭС механизма выбора объектов таможенного контроля с использованием системы управления рисками и прямо противоречащее пункту 6 статьи 378 ТК ЕАЭС, по которому стратегия и тактика применения таможенными органами системы управления рисками, а также порядок ее функционирования устанавливаются законодательством государств - членов Союза о таможенном регулировании.
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 6 Договора, решения и распоряжения органов Союза не должны противоречить Договору и международным договорам в рамках Союза, а право Союза включает решения и распоряжения ЕЭК только принятые в рамках ее полномочий.
С учетом изложенного прихожу к следующим выводам:
1. Предусмотренная в пункте 6 статьи 377 ТК ЕАЭС компетенция Комиссии по определению области рисков не влечет обязательность утверждения таможенными органами государств - членов Союза профилей рисков и применения ими мер по минимизации рисков в соответствующей области рисков.
2. Компетенция Комиссии в части определения областей рисков ограничена принятием рекомендаций, что вызывает сомнения в легитимности Решения N 69.
3. Решение N 69, с учетом требований его пункта 2, не подлежит обязательному исполнению государствами - членами Союза.
Судья
А.Б.КИШКЕМБАЕВ